“具有普遍约束力的决定、命令”之再解

 行政诉讼法第十二条规定了人民法院不予受理的四类案件，其中包括针对行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令的行政案件。这项规定中，针对行政法规、规章的案件，所指十分明确，无需解释；但是何谓行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，却需要解释。因为，行政机关发布的许多决定、命令都是具体行政行为，是可诉的；但若决定、命令“具有普遍约束力”，则针对其提起的行政诉讼，人民法院不予受理。为此，最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）规定：“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件（第３条）。

    《解释》的这一定义，强调了“具有普遍约束力的决定、命令”作为规范性文件的两个重要特征：一是针对不特定对象；一是能反复适用。这一抽象概念的解释似乎可以到此为止了，但实际情况却出人意料，以一实际案例为例说明之：

    某中央部委对其所属的１４个局发布了一个关于春运期间票价浮动的通知，某公民对之提起行政诉讼。案件的最重要、最关键的问题是，这一起诉到底针对的是不是具体行政行为。回答若是肯定的，则人民法院可以受理、审理、裁判；反之则情形应该相反。

    有人认为，既然“通知”是发给１４个局的，可见对象是特定的；而通知适用的时间是２００１年春运期间，可见是一次性适用，因而这一通知是一个具体行政行为。但是笔者对此有不同的看法。首先，看其对象是否特定。《解释》的用词是“针对不特定对象……”笔者认为这是指该“决定”、“命令”所适用的对象如果是不特定的，是抽象行政行为。适用对象与文件发给谁执行是两回事，在本案中，“通知”发给１４个局执行，１４个局不是适用对象，而是执行者，所以“发文对象”不能等同于“适用对象”。另外，从实际情况看，行政机关许多规范性文件都是发给“可数的”有关机关执行或知晓的，但我们并不能因此就将这些规范性文件归入具体行政行为。其次，关于“能反复适用”。针对本案，笔者亦认为“通知”具有这一特征，因而它是“规范性文件”，而非具体行政行为。“通知”适用于２００１年春运期间，但这并不能表明它就是“一次性”适用。反复适用与一次性适用是对应的，所谓一次性适用是指该具体行政行为在适用一次后就归于终结，如收费，按照该收费决定收过费后，此收费决定就完成、终结了。而“通知”确定的春运期间是３３天，也就是说，在这３３天中，全国１４个局都在执行此浮动票价，各个售票口每售票一次，就是适用了一次该“通知”，这也是反复适用，所谓能反复适用是以“次”论，能够多次适用的就是反复适用，而非以时间上是“一段期间”还是“永远”来界分。否则，我们就无法解释，国库券条例是就当年发行的国库券作出规定，但却不能因此将其称为具体行政行为。

    另外，与此相关的一个问题是：一个行政行为如果同时具有具体行政行为和规范性文件的特征，如何界定？笔者同意将其作为具体行政行为看待。简单地说，有两个理由：一是为了保护相对人的合法权益，对界乎两者之间的行政行为认定为具体行政行为，加强人民法院对行政行为的合法性监督；二是因为“趋势”如此，即使作为试验，亦应该开始。趋势指各法治发达国家的法院对行政机关的监督、制约一直呈扩大范围的趋势之中；我国在入世时亦承诺，凡与（外）贸易有关的规章、措施均应允许诉诸法院，可见人民法院势必将对“行政规范性文件”进行一定程度的审查，以此为契机开始是明智的。届时修改司法解释，实行一种新的、更为宽泛的受案标准，是必然的。