公房租赁契约纠纷的法律适用

　　公房租约是民事合同还是行政合同，由此产生的纠纷是民事还是行政的性质，法学理论界和司法实务界存有不同意见。笔者认为，厘清公房租约的性质，对法院审理公房租约纠纷是非常重要的。

  　　一、公房租约是一种附有民事权利义务的行政合同

  　　1．公房租约代表的行为符合行政行为特征，具有相应的行政效力

  　　提到公房租约，就不能不提到直管公房管理（下称公房管理），即由各级房产行政管理部门原下设的房产公司，对产权归国家所有的房产的状态和使用进行登记备案、修缮维护，按照国家制定的房产管理政策确认公房使用人或申请人的承租资格并依法出租的行为。从总体上来看，公房管理的目的是为了实现对国有房产的有效管理和运用，具有特定的国家利益性；公房管理的依据是国家相关的房地产管理政策；公房管理的过程主要表现为房产管理机构职能运行的过程。因此，公房管理在本质上应归属于行政行为范畴。

  　　公房租约是公房管理机构确认承租人资格并决定向其出租公房时与承租人签订的契约，它依赖于公房管理活动而产生，租约表达的是公房管理机构对公房使用人享有承租人资格的确认，并赋予其对公房进行承租使用的权利。这完全符合行政行为具有的赋予权益、确认法律事实和地位的内容特征，且租约一旦签订，非有权机关依法不得改变，租约所确认的权利不受侵犯，租约当事人也必须遵照执行。因此，公房租约在效力上完全具备行政行为确定力、公信力、拘束力、执行力的特征，具有行政效力。虽然目前随着改革的深化，房产公司已从房地产行政管理部门被剥离出来，仅作为一个房产经营机构而存在，但其经授权对国有房产进行经营管理的职能并没有被剥夺，公房管理行为的行政性本质没有改变。

  　　2．公房租约具有行政合同的内容特征，应视为行政合同

  　　依行政合同的作用和目的，通说将其纳入具体行政行为。对行政合同的概念，通说认为：行政合同是指行政主体为了行使行政职能，实现特定的行政管理目标，而与公民，法人和其他组织经过协商，相互意思表示一致所达成的协议。据此，笔者以为行政合同应当具有以下特征：（1）是一种以双方意思表示一致为条件的行政行为契约；（2）行政管理目标以契约的方式固定化、法律化；（3）以合同形式规范行政主体与相对方的权利、义务；（4）行政主体享有优益权。

  　　公房租约具有这些特征，应视为行政合同：首先，它不是仅反映管理机构意愿并由其单方作出的行政命令，而是由租赁双方一致意思的表示。第二，房产公司为履行代表国家对国有房产进行分配使用的职责，与承租方签订了租约，虽然其中不排除房产公司兼有营利的愿望，但主要还是为了实现它所负有的特定的行政管理目标。第三，公房租约以合同条款的形式规范了公房管理机构的管理职责及承租人的义务，并有相应的相互制约条款，不像单方面行政命令，只规定相对方的行为。第四，公房租约的租金是由房产公司来确定的，租约的变更或终止的决定权也是由房产公司持有，承租人只有相应的申请权，这明显有别于民事合同双方当事人地位平等的基本特征，而体现出房产管理机构享有的行政主体的优先权。

  　　公房租约代表的行为有两个：资格确认与出租公房。就前者而言，房产公司与申请人之间是纯粹的行政法上的权利义务关系；就后者而言，房产公司既代表国家对国有房产进行经营管理，也代表其自身作为一个经营机构牟利，承租人既要服从国家管理的需要，也谋取自身的居住利益。因此，房产公司和承租方之间权利义务关系表现为的不同形态，一种是行政法上的权利义务，一种是平等主体之间的权利义务。公房租约与一般的行政合同不同，是一种附有民事权利义务的行政合同。

  　　二、审理公房租约纠纷的法律适用

  　　当公房租约双方产生纠纷时，法院应区分不同情况予以处理：

  　　1．申请人申请承租公房而房产公司不予出租引发纠纷的案件。这类纠纷涉及的是行政确认权的适用，纠纷双方是行政主体和相对人的关系，双方的权利义务关系是行政法上的权利义务关系，因此，应适用行政诉讼法的规定予以审理，由房产公司举证说明不予出租的理由。

  　　2．因履行租约而产生纠纷的案件。租约签订后，房产公司与承租人在履行租约时的地位是平等的，且有相互制约的权利，因此，因履行租约产生的纠纷主要也是介于个体利益之间的纠纷。对此类纠纷的审理，应适用民事诉讼程序，由双方当事人对自己的主张各自承担举证责任。

  　　3．因租约的变更、终止及租金数额而引发纠纷的案件。在公房租约的变更、终止、确定租金数额的行为中，房产公司享有行政主体的优益权，此类行为而产生的纠纷，主要还是属于因行政行为而引发，当事人之间主要表现为行政法上的权利义务关系。但公房租约是附有民事权利义务的行政合同，这些行为难免涉及租赁双方的个体利益，因此，在审理这类纠纷时，应关注承租人的诉讼请求。如果承租人提出了相应的赔偿请求，法院就应该按行政附带民事诉讼的程序进行审理；如果承租人仅对相关行为提出异议，则应该按行政诉讼程序审理。

  　　由此可见，对于因公房租约而引发的纠纷案件，除了履行纠纷案件外，其余纠纷原则上应作为行政案件进行审理；如果当事人的请求涉及到个体利益时，可作为行政附带民事诉讼案件审理。