行政规范性文件创设行政奖励问题

　行政规范性文件是指在行政立法之外，行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的具有普遍拘束力的决定、命令。行政规范性文件一旦创设了行政奖励，行政主体就负有给付行政奖励的义务，行政相对人如果认为自己符合行政奖励的条件，就有权要求行政主体按规定给付奖励。行政奖励被广泛运用于社会管理领域，但在我国目前的行政法体系中，行政奖励缺乏统一明确的规定，具体实施过程中也存在严重缺陷。现结合当前我国有关行政奖励的立法及行政奖励实践的现状，就行政规范性文件对行政奖励的创设权作简要分析。

  　　一、法律并未禁止行政规范性文件创设行政奖励

  　　我国立法法对影响公民、法人和其他组织权利义务的行政行为，按影响程度的大小限定由法律、法规和规章分别作出规定，故行政规范性文件从本质上不能为公民、法人和其他组织设定权利义务。但是，当法律、法规和规章没有规定（即法律缺位）时，行政机关为实施法律和执行政策，在职责范围内通过制定规范性文件来创设相对人的权利和利益，符合行政的性质和目的。行政奖励正是这样一种赋权性行政行为，而非限权性行政行为，行政规范性文件在与法律不冲突的情况下创设行政奖励，应予以认可。

  　　二、现有行政规范性文件创设了大量行政奖励，实践中取得了良好的行政效益

  　　当前，我国正处于社会转型时期，政府的施政方式也在不断调整和革新。行政奖励强调正面引导，运用于社会管理领域，能发挥行政命令等强制性行政行为不可替代的作用。据统计，目前我国宪法有关行政奖励的规定有7条，规定了行政奖励的法律有70多部，国务院涉及行政奖励的行政法规有300余件，部门规章及地方性法规、规章也制定了一些奖励措施。不过，它们主要集中于自然科学发明创造方面，远不能满足我国行政奖励管理领域的需要，许多有益于社会应受奖励的行为没有得到立法的确认和肯定。这种情况下，行政规范性文件创设的大量奖励措施起到了很好的弥补作用，丰富了行政机关在相应领域的施政手段。在已颁行的行政规范性文件创设了行政奖励的情况下，如果允许行政机关自食其言，对承诺的行政奖励不予兑现，必然会挫伤行政相对人的积极性，损坏政府的形象。当然，行政奖励对行政相对人来说是授权行政，但对于整个社会资源来说，是政府以公权力对社会资源的配置，例如发放的奖金来源于财政收入，荣誉奖励也涉及到同类行政相对人的公平性问题，从长远看，虽然法律不必涵盖具体的奖励措施，但必须以法律的形式制定统一创设规则，对奖励的原则、实施主体、奖励标准、实施程序作出明确规定，以避免行政奖励创设的随意性。

  　　三、法院在审理以行政规范性文件为依据的行政奖励案件时，要对行政规范性文件的合法性进行审查

  　　我国行政诉讼法规定法院审理行政案件，依据法律、法规，参照适用规章。据此，行政规范性文件处于既不能作为依据，也不能参照适用的地位。但这并不表明法院对行政规范性文件一律予以排斥，相反，行政诉讼当事人可以以行政规范性文件作为论证相应具体行政行为违法或合法的根源。法院在审查具体行政行为时，如果该行政行为直接以行政规范性文件为依据，则应同时审查行政规范性文件的合法性，包括发布主体是否合法、发布的程序是否合法以及该文件的内容是否合法。就行政奖励而言，虽然发布行政规范性文件的主体无明确限定，但文件中创设的行政奖励事项不能超出行政主体的职责范围；奖励事项、方式和幅度，法律、法规、规章或上级行政机关发布的规范性文件已有规定的，不能与上述规定相冲突。经审查，行政规范性文件合法，且行政相对人符合奖励条件，就应当判决给予行政奖励。但法院在判决书的正文中，不宜直接引用行政规范性文件，可以判决的理由部分指出行政奖励所依据的行政规范性文件，因为法院没有对行政规范性文件的合法性加以直接评判的权力。法院如果对认为行政规范性文件违法，应向相应文件的发布机关及其上级机关提出司法建议，要求其予以撤销或改变。

  　　综上所述，一般而言，行政规范性文件均可以创设行政奖励，但法院在审理由此引发的行政奖励案件时，应对行政规范性文件进行必要审查。