环境行政公益诉讼受案范围存在的问题及完善建议

摘要：工业企业的规模扩大，对环境会产生一定的影响。环境行政公益诉讼是一种特殊的行政诉讼，是立足于现有行政公益诉讼制度。是指当环境行政机关违法行为或者不作为对公众环境权益造成损害或者有可能损害的情况下，法院允许无直接利益关系人为维护公众环境而提起的诉讼，要求行政机关履行法定职责或纠正侵害其侵害行为的制度。但是在实际中并没有对诉讼案范围进行明确，因此本文通过对环境行政公益诉讼受案范围尚未明确的现象的反思，分析了我国环境行政公益诉讼的现状，提出了目前环境行政公益诉讼受案范围存在的立法不完善、受案范围较窄等问题，并对如何完善提出了建议。

　　关键词：环境行政公益诉讼；受案范围；立法；
 　　随着经济的发展，我国社会工业化的程度越来越高，但工业生产规模的扩大和对环境保护的不重视，使我国出现了很多环境问题，与此同时，环境行政公益诉讼的出现引起了社会关切。但目前我国环境行政公益诉讼的受案范围仅有概括性的规定，还没有形成健全的体系，这不利于该项诉讼制度的发展，也不利于行政机关更好地履行法定职责。我们应该对环境行政公益诉讼的受案范围进行进一步的发展和完善。

行政公益诉讼

　　一、环境行政公益诉讼受案范围概述

　　（一）环境行政公益诉讼的发展

　　环境行政公益诉讼是行政诉讼的一种，它产生于现有的行政公益诉讼制度。环境行政公益诉讼首先在一些发达国家出现，因为那些发达国家工业化较早，进程较快，更早地面对环境问题，而他们更加发达的公益诉讼制度也为环境行政公益诉讼制度的实行提供了外部环境和诉讼保障[1].而我国环境行政公益诉讼的发展尚不完备，仍在逐步推进之中。

　　（二）环境行政公益诉讼受案范围研究意义

　　环境行政公益诉讼有着比较凸显的政策性和公益性，它切合了国家对环境公益的保护与可持续发展战略的进行，也涉及到立法权、行政权和司法权三种权利的互相冲突与难以调和的问题[2].

　　由于环境行政公益诉讼是还处于新兴阶段，尚未建成完备的立法规范和诉讼体系，司法实践中，各地法院对相关案件的总体受理数量不多，还未形成明确的环境行政公益诉讼受案范围的规定。

　　法院明确受理范围，可以减少因受案范围界限的模糊，带来的自由裁量权的滥用。有助于平衡立法、行政和司法三大权力之间的关系，维护社会的稳定与和谐。也有助于实现保护环境、维护生态平衡和可持续发展的目的[3].

　　二、我国环境行政公益诉讼受案范围的现状

　　从我国现行立法来看，2017年修订的《行政诉讼法》已经规定了环境行政公益诉讼这一制度1,并对《行政诉讼法》第25条进行了修改，增加了第四款2.该修改是对行政公益诉讼制度的完善和丰富，具有重要的标志性。新修订的《环境保护法》第58条对环境公益诉讼的受案范围也有相关规定，但该条内容主要是对原告的限制。

　　我国目前对环境行政公益诉讼的其他规定散见于一些法规和规章里。如最高人民检察院发布的《试点方案》3给予了检察机关提起环境行政公益诉讼的权利。

　　结合《行政诉讼法》和《环境保护法》等相关法律，可以总结出环境行政公益诉讼的受案范围包括：行政主体对公众环境权益造成了侵害或有侵害之可能的行为，主要包括两种，一为行政机关违法行使职权，二为行政不作为。

　　三、我国环境行政公益诉讼受案范围存在问题

　　（一）相关立法不完备

　　目前我国关于环境行政公益诉讼受案范围的立法还比较少，只散见于《行政诉讼法》等法律以及其他的规章文件和试行规定之中。《行政诉讼法》也仅是在第25条第4款中做出了几条列举性的规定，我国还未形成专门的环境行政公益诉讼法律体系。很明显，随着实践的不断发展，环境行政公益诉讼的案件也会越来越多，目前的规定将不适用于将来可能出现的环境行政公益诉讼案件的受理[4].

　　立法的不完备会导致司法的不稳定，司法的不稳定就会导致社会的不和谐，所以必须对环境行政公益诉讼受案范围的相关立法进行完善。

　　（二）受案范围较窄

　　为了避免司法资源的浪费，环境行政公益诉讼受案范围限制在行政机关的两类行为中，并且只规定了人民检察院和社会组织依法提起诉讼的资格。但实践中也不乏公民个人发现公共环境遭到破坏而检察机关未提起诉讼的情况。但根据《行政诉讼法》第一条的规定，公民为保护公众环境权益也应该有权提出环境行政公益诉讼，其受案范围不应该将公民个人提起诉讼的权利排除在外。

　　行政不作为和行政机关的违法行为除了带来环境被破坏的直接后果，还会造成环境和资源的间接损害。美国和日本两国都将间接损害纳入了环境行政公益诉讼的受案范围，而我国还未有对潜在的、尚未造成环境污染和资源浪费的现象的未雨绸缪，而间接的资源损失和环境破坏若无法得到弥补和治理，将不利于我国环境和生态的保护。

　　（三）抽象行政行为被排除在外

　　当前我国抽象行政行为是不具有可诉性的，人民法院只受理具体行政行为造成的人身损害和财产损失。因为目前我国行政立法还有提升和完善的空间，行政机关也都依照行政法规等抽象行政行为进行执法活动，实践中部分侵害实质权利的现象也是行政主体适用规范性文件不当造成的损害结果，所以，排除抽象行政行为在受案范围之外不利于保护公众的环境权益[5].

　　抽象行政行为有其是否可以具有可诉性的探讨必要。抽象行政行为是行政权力的组成部分，是国家机构顺利运行的重要保障，具有相当程度的扩张性。所以，不给这种强制性和扩张性以限制和束缚，就很容易造成权利的滥用，也自然会对社会秩序的稳定造成影响。由于抽象行政行为较广的适用面和较强的影响力，其造成的危害后果是大于具体行政行为的。所以我们需要寻求一个具有独立性质的其他权利去对这种权利的行使进行一定的限制。很多英美法系的国家，如法国、美国、日本等都将抽象行政行为定位可诉对象，所以，我国在制定环境行政公益诉讼受案范围的相关法律法规时，也应适当将抽象行政行为考虑进去，不应将其排除在外。抽象行政行为是有可诉之必要性的，而我国目前规定抽象行政行为不在受案范围内，这是立法上的一个缺失。

　　四、我国环境行政公益诉讼受案范围的完善

　　（一）完善相关立法

　　目前我国对环境行政公益诉讼的规定过于分散，尚未成体系，而且受案范围的界定又过于抽象，需要在立法上进一步明确，引导法律法规对已有的环境行政公益诉讼受案范围的类型进行完善和扩充，使相关立法更加明确、具体。

　　我国采用的是列举式方法和概括性方法混合的立法模式，但由于《行政诉讼法》涉及到的环境行政公益诉讼受案范围的规定比较简略，所以应该发挥列举式立法模式清晰、明确的优势，对环境行政公益诉讼的受案范围进行完善。笔者对一些侵犯环境利益和自然资源的案件提出了分类列举的如下建议：

　　（1）国有资产流失案件；（2）环境污染案件和生态保护案件；（3）浪费、破坏、滥用自然资源案件；（4）破坏名胜古迹等的案件；（5）损害公共设施类的案件；（6）侵害公共卫生案件；（7）行政违法行为侵害环境利益的案件，如违法审批行为、违法发放行为、违法减免行为等；（8）其他侵害环境利益的案件。

　　在制定列举式规定的时候也应将上述案件类型的环境利益遭到侵害和破坏的程度以及形成损害后行进救济的可能和难度都作为考量因素，比如：自然资源的损害程度或范围；自然资源是否是可再生资源；此类破坏形成后，环境和生态能够恢复的可能性大小；这种破坏的影响范围；是否还会形成更多的不良反应等等。

　　此外，为防止公权力的扩张以及诉讼中可能存在的滥用诉权现象的发生，在立法中引入否定式列举是十分必要的，有些不适合的或者有争议的事项，就可以用否定式列举的方式，在受案范围里予以排除。

　　（二）扩大受案范围

　　环境由社会全体成员共同享有、共同维护，公众日益觉醒的环境意识也提示我们应该让公民个人享有环境行政公益诉讼的原告资格，这样才能最大程度上保护我们的环境权益。

　　在弥补间接损害对环境造成的破坏时，我们可以参考美国和日本的经验，将其纳入环境行政公益诉讼的受案范围，并具体规定出何种间接损失能够被环境行政公益诉讼所救济。对于间接损害，如果界定的不明确，很容易引发较大的争议，所以在制定有关间接损害的相关规定时可以用肯定式列举和否定式列举相结合的方式，这样可在一定程度上避免争议和纠纷的产生[6].

　　（三）将抽象行政行为纳入受案范围内

　　根据抽象行政行为在环境行政公益诉讼中的重要性，并结合多国学者的研究和建议，环境行政公益诉讼的受案范围不应只包括行政机关的具体行政行为，还应扩大到抽象行政行为。

　　抽象行政行为在一定程度上更能影响到环境公共利益，更有限制和救济的必要性。对抽象行政行为的救济是一种事前救济，可以避免更大的环境利益的损失。

　　若不把抽象行政行为列入受案范围中，社会和公众就很难对行政主体及其行为进行全面的监督，就难免会有很多受到侵害的合法权益不能通过诉讼来维护。很多西方国家已经将抽象行政行为纳入了受案范围之中，我们可以借鉴西方国家的经验，在传统的基础上达成突破，将抽象行政行为纳入到环境行政公益诉讼的受案范围中，如各企业的排放指标的规定，各企业的清洁能源使用率等，使人民能够更好地对行政主体、行政行为以及公权力进行有效的监督。

　　五、总结

　　环境行政公益诉讼在维护生态环境、保护自然资源以及对监督行政机关上有着重要的作用。我国环境行政公益诉讼制度起步虽晚，发展较快，在受案范围的规定上还有许多需要进一步完善的地方。环境行政公益诉讼受案范围在立法上需要更加明确具体，在受理范围上需要考虑公民个人作为起诉主体以及对环境造成间接损害的情况，同时也要将抽象行政行为纳入到受案范围中来，以立法来引导司法，以实践来促进立法，解决现实生活中存在的诉讼难题。

　　参考文献

　　[1]刘超。环境行政公益诉讼受案范围之实践考察与体系展开[J] .政法论丛， 2017（04）：50-59.

　　[2]王雅洁， 赵瑞。环境行政公益诉讼刍议[J].中国成人教育， 2008（22）：144-145.

　　[3]蒋飞。浅谈环境行政公益诉讼的范围一-我国 《行政诉讼法》受案范围的拓展[J] .法制与经济， 2013（01）；:74-75.

　　[4]张书玉。 环境公益诉讼类型及受案范围研究[J] .法制与社会， 2012（14）：104-105.

　　[5]夏云娇，王国飞。国外环境行政公益诉讼相关立法对我国的启示一以美国、 日本为例[J] .湖北社会科学， 2007（09）：134-136.

　　[6]卢青锡。中韩环境行政公益诉讼理论与判例[M].北京：中国政法大学出版社， 2012.

　　注释

　　1《全国人民代表大会常务委员会关于修改和的决定》已由中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议于2017年6月27日通过，自2017年7月1日起施行。

　　2《行政诉讼法》第二十五条第四款。

　　3 2015年7月2日，最高人民检察院发布《检察机关提起公益诉讼试点范围》。