行政自由裁量的体系边界

　　原告程某未经批准，压占耕地800多平方米。被告国土资源局依照土地管理法第七十四条及土地管理法实施条例第四十条的规定，责令原告自行治理，恢复原种植条件，并按压占耕地面积每平方米处以20元的罚款。原告不服该处罚行为,请求撤销。经查，该耕地非基本农田，被压占的耕地可以恢复原种植条件。

  　　此案在审理过程中，对被告罚款裁量行为的合理性审查存在分歧。一种观点认为，罚款数额依耕地开垦费征收。福建省人民政府《批转省土地局、财政厅、省物价委员会关于福建省耕地开垦费征收和使用规定的通知》（闽政[2000]文98号）详细规定了耕地开垦费的计算；占用非基本农田的耕地,可处耕地开垦费2倍以下的罚款。每平方米处以20元的罚款虽接近该文规定的2倍上限，但并未超过土地管理法及土地管理法实施条例的幅度范围，因而不违法,系被告合理的裁量行为。另一种观点认为，该罚款虽然未超越法定的幅度范围，但与类似情形下的罚款裁量幅度相比,该罚款过重，严重不合理，应予撤销。

  　　笔者同意第二种意见。

  　　本案被占用的是非基本农田的其他耕地,对该行为的罚款,法律法规仅规定可处以耕地开垦费2倍以下的可裁量幅度，而占用基本农田的行为则不同,《福建省基本农田保护条例》第27条将占用基本农田的行为分为可恢复原种植条件和无法恢复原种植条件两种,从而分别适用处以1倍与2倍的罚款,只有造成无法恢复原种植条件的，才可处2倍的罚款。可见,两种占用耕地行为的对象不同,适用不同的裁量规则,占用基本农田的裁量规则并不影响占用其他耕地裁量行为的合法性。但作为共存于同一法律规范,违法性质相同,只是危害后果有区别的两种行为,两者的裁量规则必然存在衔接协调的关系。这种存在于裁量规则自身之外,由其他相衔接协调的规则对其裁量行为产生的约束,就是法律规范体系对该裁量行为的边界限制,这些边界将影响其合理性审查。

  　　对某一违法行为的处罚职权并非孤立封闭存在,而是与相类似的职权共存于同一体系之中。比如,对占用基本农田行为的罚款与占用其他耕地行为的罚款,对占用耕地可恢复原种植条件行为的罚款与占用耕地无法恢复原种植条件行为的罚款就应合理区分，简言之，相同的违法行为应受同样的处罚,较重的违法行为应受较重的处罚,较轻的违法行为也应受较轻的处罚。占用基本农田行为的处罚要重于占用其他耕地的行为,致使无法恢复原种植条件行为的处罚要重于可恢复原种植条件行为的处罚。因此,每一行政裁量行为除受到授予其职权的法律法规等明示规制外,还受到“较重”和“较轻”的类似行为裁量规则的无形影响。即使在欠缺明确的裁量规则时,行政机关也不可处以比“较重”情节更重的处罚,不可处以比“较轻”情节更轻的处罚,即所谓“举重以明轻,举轻以明重”。该“较重”与“较轻”类似情形的处罚幅度就是其自由裁量的体系边界。如果裁量行为严重偏离了该边界，就属严重不合理，应被撤销。

  　　具体到本案,同样是占用耕地,同样是可恢复原种植条件的行为,如果占用的是基本农田只可处1倍罚款,而占用其他耕地却要处罚1倍至2倍的罚款,违法情节轻的行为却处以更重的罚款,明显不合理。因此，“2倍以下”是对该裁量行为的合法性审查标准，而“1倍以下”则是合理性审查标准。依照上述分析,法律法规虽然赋予被告在2倍以内罚款的职权,但其对该违法行为处以接近2倍耕地开垦费的罚款的裁量行为严重不合理,因此应予以撤销。

福建省霞浦县人民法院  陈伏发