行政附带民事诉讼中的若干法理问题

　　在民事、行政交叉案件中，如果两种性质不同的法律纠纷由于同一法律事实而发生，或者一个法律事实的发生导致了后一法律事实的发生，从而先后产生了两种性质不同的法律争议，就可以适用行政附带民事诉讼制度来审理。由于现行法律对行政附带民事诉讼制度缺乏明确规定，给司法实践中处理此类问题造成了一定的困难，本文拟对其中的法理问题作一初步探讨。

    一、行政附带民事诉讼制度的适用条件

  　　行政附带民事诉讼，是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或者利害关系人的申请，受理与被诉的具体行政行为密切相关的民事争议，将行政争议与民事争议一并审理，一同判决的诉讼制度。

适用该制度须同时满足以下几个条件：一是同时存在行政诉讼与民事诉讼，这是行政附带民事诉讼成立的首要条件，即行政案件及民事案件均依法成立，符合受案条件。行政附带民事诉讼，只有在当事人选择附带审理时进行，没有必要另行更换审判庭。二是行政诉讼与附带的民事诉讼之间具有关联性，即被诉具体行政行为处理的事项涉及到当事人之间的民事权利义务关系。三是行政诉讼请求与附带的民事诉讼请求有内在的联系。一种是行政争议性质的诉讼请求，行政相对人对行政主体作出的具体行政行为不服，认为其侵犯了自己的合法权益，请求人民法院予以撤销、变更或者确认为违法行为；一种是民事争议性质的诉讼请求，是平等主体之间因侵权而产生的争议，受侵害的民事主体请求法院判令对方当事人停止侵害、赔偿损失等。两种争议之间的联系表现在两种性质的争议由同一民事行为引起，且民事争议的解决依赖于行政争议的解决。四是行政诉讼案件和附带民事诉讼案件属于同一法院管辖。五是当事人在行政诉讼过程中提出民事诉讼，即两个诉讼必须发生在同一诉讼程序中。一般认为民事诉讼请求应在一审审理期间提出，二审期间不得提出附带民事诉讼。

  　　二、审理行政附带民事诉讼案件应注意的几个问题

  　　审理行政附带民事诉讼案件在适用法律和遵循的法律程序上具有双重性，除适用行政诉讼法有关规定，遵循行政诉讼法的基本原则外，还要适用民事诉讼法，遵循民事诉讼法的基本原则。在二者发生法律冲突时，应当适用行政诉讼法的有关规定，对行政诉讼法没有规定的，可以适用民事诉讼法的有关规定。具体而言，审理行政附带民事诉讼案件应注意以下几个问题：

  　　在举证责任的承担上，民事诉讼部分的举证责任实行“谁主张，谁举证”，不受行政诉讼法中被告负主要举证责任原则的约束，行政主体仅就其被诉具体行政行为的合法性承担举证责任。民事诉讼的第三人往往会与行政诉讼的被告在举证内容上发生重合，甚至于第三人代替行政诉讼的被告就相关问题举证，在此情形下，民事诉讼第三人出示的证据不得成为行政诉讼被告的证据，证明被诉具体行政行为的合法性，民事诉讼与行政诉讼的举证责任不可发生转移。但是行政诉讼被告提交的证据如与民事诉讼的第三人需要承担举证责任的内容发生重合或者有补充意义，则可以成为民事诉讼部分的证据。

  　　在诉讼权利上，民事诉讼部分当事人之间可以调解、和解，被告有权提出反诉等，不受行政诉讼法相关规定的限制。

  　　在审判组织上，应当适用同一审判组织。在目前行政诉讼法没有修改，所有行政案件均由合议庭审理的情况下，行政附带民事诉讼案件应组成合议庭，对行政部分与民事部分一并审理。

  　　在行政诉讼的起诉期限与民事诉讼的诉讼时效冲突上，应当同时满足两种争议对时限的规定，即行政诉讼未超过行政诉讼法规定的起诉期限，民事诉讼也未超过民事诉讼法规定的诉讼时效。对于行政诉讼已超过行政诉讼的起诉期限但民事诉讼未超过民事诉讼时效的，当事人可以单独提起民事诉讼。反之亦然。

  　　在审理期限上，行政附带民事诉讼的行政诉讼部分必须在行政案件审理期限内审结，民事诉讼部分适用民事案件审理期限，均自各诉讼立案之日起计算。由于附带诉讼本身是出于诉讼经济的角度考虑作出的制度设计，故在审理期限上也应有所体现，即除非附带的民事案件具有案件重大、复杂、疑难的情形，一般应与行政案件一并审结。

  　　在判决时，一般应对行政诉讼和民事诉讼部分一并判决，制作一份判决书，特殊情况下也可以将民事部分分开审理，单独判决或者调解结案。

  　　在上诉时，如果当事人就行政部分和民事部分一并提出上诉，应当一并审理。如仅就判决书中的行政判决部分或者民事判决部分单独提出上诉，应当视为其接受另一部分判决内容，没有必要在二审中再行审理，相应的案件当事人可以退出案件诉讼。二审只需在裁判文书中对此予以交代即可。

  　　在二审案件的审查中，有人主张对整个案件进行全面审查，发现另一部分有错误的，应通过审判监督程序予以纠正。笔者以为应当区别当事人放弃的部分是行政部分还是民事部分作不同处理。如果当事人放弃的是民事判决部分的上诉权，因民事判决对行政判决的结果没有影响，且当事人放弃的民事权利是其可以自行处分的权利，故没有必要对民事部分再行审查；如果当事人放弃的是行政判决部分，因行政判决对民事判决的正误有直接影响，且由于行政行为本身属于国家公权力的行使结果，对违法的行政行为应当运用公权力积极进行纠正，故二审可以对行政部分一并进行审查，即进行全面审查，如发现行政判决有误，可以先中止二审民事案件的审理，启动审判监督程序先行纠正该错误判决后，再行恢复审理二审的民事部分。

  　　三、行政附带民事诉讼案件的范围

  　　行政附带民事诉讼的范围不宜确定过宽，应对其作适当限制。行政附带民事诉讼案件主要包括在行政处罚引起的行政诉讼中，受侵害人对被处罚行为引起的民事损害赔偿问题一并提起民事赔偿诉讼。如环境保护法第四十一条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”对这类环境污染违法行为，行政机关作出行政处罚决定引起行政争议的，环境污染受害人可以在行政诉讼中附带提起民事诉讼，一并解决民事争议。这里的民事争议可能未由行政机关先行处理，或者已由行政机关先行作出处理而受侵害一方当事人认为赔偿数额偏低要求增加。因对公安机关的治安行政处罚决定不服提起行政诉讼，一方当事人提起附带民事诉讼要求解决民事侵权损害赔偿问题的关联争议案件也属于这种情形。

  　　有观点认为，当事人不服行政机关作出的有关土地、河流、湖泊、草原等自然资源的所有权、使用权的归属所作出的裁决，要求撤销该裁决并确认该项权利归属自己而提起的诉讼属于行政附带民事诉讼。根据土地管理法第十六条、森林法第十七条、草原法第十六条等法律规定的精神，行政机关对这类权属争议的确权裁决行为因违法被撤销后，法院无权代替行政机关对民事权属争议进行裁决，只能判决责令行政机关重新作出确权裁决。民事争议的当事人不能就权属争议提起附带民事诉讼，要求法院一并解决民事争议，对这种行政确权行为所包含的民事内容不服提起的诉讼不属于行政附带民事诉讼。

中国人民大学法学院、最高人民法院：王兆雷 姬忠彪