对公安机关治安处罚判断余地的司法审查

　公安机关有对行为人的行为是否构成违法进行判断的裁量空间。如：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第（二）项规定：扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，可以治安处罚。但法律没有对何种情况是扰乱公共场所秩序作出规定，也就是说，法律赋予了公安机关对行为人的行为是否构成扰乱公共场所秩序进行自由裁量的权利。

  　　一般说来，司法机关应当尊重行政机关的判断余地。但是，法院不进行审查，会造成行政权力的滥用。而法院应当对上述问题作何种程度的审查呢？

  　　一、判断余地的内涵

  　　判断余地理论，源自德国行政法的理论。理解判断余地，首先要明确什么是不确定法律概念。行政机关作出行政行为时有选择余地的情况有两种：一是在法律规范的构成条件部分——此时会有对法律规范作不同理解和解释的选择；二是在法律规范的处分部分——此时会有多种法律效果的选择。而在构成条件部分出现的就是不确定法律概念，对法律效果的选择则是行政裁量。德国学者通过“判断余地”理论来阐述不确定法律概念，他们认为：立法机关通过不确定的法律概念赋予行政机关自负其责、只受有限司法审查的决定权；不确定的法律概念允许不同的判断；行政机关拥有更多的专业知识和经验，更接近具体的行政问题，对于相关专业问题可以作出最专业的判断。法院必须接受行政机关在该领域内作出的决定，司法审查的范围只能是该领域的界限是否得到了遵守。

  　　二、司法权对判断余地的尊重

  　　司法审查是司法权与行政权之间的关系问题，实质上是在处理法院与行政机关在法律观点方面的关系。西方司法审查理论中有一项基本原则，即司法尊重或“司法不干涉”原则。根据这一原则，法官在审查行政行为时，应当充分尊重行政机关在其行政管理专业范围内所作的判断，而不应轻易地以自己的判断代替行政机关的判断。

  　　为什么法院要尊重行政机关对事实的判断？因为行政机关工作人员是某一行政领域的专家，法院的法官只是法律专家，从这个角度而言，尊重行政机关对事实的判断，就是尊重专长和知识。在法院和行政机关具有不同的专业和技能优势的情况下，对于带较强专业技能事项的审查，法院应采取尊重态度；而对法律适用方面的事项，法院享有更大程度的审查权。

  　　三、对判断余地进行司法审查的必要性

  　　为什么会出现判断余地呢？我们知道，法律永远是滞后的，而且，每一部法律都要求有一定的稳定性。这是法律的优点，也是缺点。面对复杂多变的行政事务，法律就显得有些呆板了。再者，由于行政事务的广泛性和复杂性，使立法机关不可能制定出详尽周密的法律来满足行政管理各个方面的需要。而且，即使有相应的法律规范存在，也不可能对行政活动的每一个环节甚至所遇到的突发情况，作出详尽无遗的全面规范。由此看，判断余地的出现是不可避免的。

  　　而对于行政机关对判断余地的理解，法院是否需要进行司法审查呢？

  　　笔者认为，司法审查是审判机关对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查，故有关法律适用是否正确，属审判机关的管辖范围。而行政机关对判断余地的解释与运用，是行政机关根据法律对事实进行的判断，故原则上，法院对之有审查权。

  　　此外，行政权本就具有膨胀的天然属性，而判断余地在司法机关需要尊重行政机关的判断权的掩盖之下，其膨胀的可能性更容易变为现实，而且判断余地都有被滥用的可能。如果没有任何监督，判断余地就有成为一种绝对自由的权力的危险。如果行政机关可以自由“判断”，势必对相对人的合法权益造成极大的威胁。因此，对判断余地有必要进行司法审查。

  　　就公安机关根据治安管理处罚法取得的判断余地来说，法院也应当对其这种判断进行司法审查，来监督公安机关的行政行为。笔者认为，公安机关的上述判断余地是一种法律适用上的裁量，并不是公安机关的专业判断，对其自由裁量应该进行全面的司法审查。

张冬霞 马民鹏