加处罚款在行政救济期间应否计算

  　　被执行人是一家规模不大的塑胶公司，主要生产塑胶产品。2006年3月，其因超经营范围承揽了一桩彩印业务而被当地工商部门罚款13万余元。被执行人因对行政处罚决定不服而没有按指定的期限交纳罚款，并提起了行政复议。复议机关经审查维持了行政处罚决定。被处罚单位又提起了行政诉讼，法院经审理最终判决维持了工商部门的行政处罚决定。判决生效后第20天，工商部门即向法院递交了强制执行申请，而此时离处罚决定作出时间已达半年之久，此时所申请的行政处罚罚款数额加上加处罚款数额已达58万元之多。面对如此巨大的处罚数额，被执行人（被处罚单位）抵触情绪很大，认为交纳罚款可以接受，但其寻求行政救济期间的执行罚数额不应当计算。

[评 析]

  　　有人认为，我国行政处罚法第四十四条明确规定：“行政处罚决定依法作出后，当事人应当在行政处罚决定的期限内，予以履行”，该法第五十一条规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以每日按罚款数额的百分之三加处罚款，因此，履行罚款决定是被处罚人的义务，不履行义务的后果当然应由其承担。况且，我国行政复议法及行政诉讼法都有行政救济期间不停止具体行政行为执行的规定，因此，行政处罚的加处罚款在被处罚人寻求行政救济期间仍应当计算。

  　　笔者认为，加处罚款在行政救济期间不应当计算。因为尽管行政复议法及行政诉讼法都有行政救济期间不停止具体行政行为执行的规定，但立法作此规定的本意是制止那些在行政处罚决定作出后仍继续为违法和对社会有危害的行为。对于行政处罚决定作出后，已停止了违法行为的行政相对人，若其之所以不履行义务仅是对罚款决定不服而寻求行政救济，并非实质意义上不履行，这与那些既不寻求行政救济又不履行法定义务的行为有本质的区别。而且，任何一种处罚的设定都要适当和适度，要与行为之违法程度相适应，若被处罚人的一个违法行为因寻求行政救济而要付出原处罚数额数倍的罚款，这对行政相对人显然是不公平的，也不符合法律效果与社会效果相统一的原则。

  　　首先，从法律规定分析，虽然我国行政处罚法第五十一条规定：“当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施：（一）到期不缴纳罚款的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款；（二）根据法律规定，将查封、扣押的财物拍卖或者将冻结的存款划拨抵缴罚款；（三）申请人民法院强制执行。”这一条款借用逻辑学的方法解释，即是如果被处罚的相对人不履行义务，行政机关可以对其加处罚款，也可以申请人民法院强制执行。二者属于平行关系而非递进关系，申请法院强制执行和加处罚款同样是相对人不履行的结果之一。因为一旦申请法院强制执行，必然会对被处罚人的声誉造成不利影响，这实质是一种声誉罚。况且，关于第一项中“到期不缴纳罚款”中“到期”的理解应当是指行政处罚决定最终发生法律效力的时间。如果被处罚人申请了行政复议或提起行政诉讼，应当以终审生效的时间为“到期”。毕竟在此之前的所谓生效只是基于国家意志先定力原理推定生效而已，具体是否合法有效，最终要由有权机关裁决后才能得出结论。因此，在行政救济期间不履行罚款义务不属于“到期不履行”的范畴。

  　　其次，从法理上分析，加处罚款属于执行罚，虽然与原基础具体行政行为有一定关联，但却是两个完全独立的行政行为。其目的在于通过经济制裁之威慑手段促使被处罚的行政相对人履行具体行政行为所确定的内容。因此，加处罚款是手段而非目的。如果通过法院强制执行，行政相对人业已履行了行政法上的罚款义务，目的已经达到，作为促使相对人履行义务的手段当然无需再行使了。皮之不存，毛之焉附？若被处罚对象在履行了行政处罚所确定的罚款数额后还要承担与其法律责任明显不相称的、超过了其承受能力的加处罚款，被处罚人不但不会及时履行行政处罚所设定的义务，还有可能采取一些过激的行为抵制行政处罚决定的履行，使得案件得不到有效执行，这将无法实现设立执行罚所要达到的目的，甚至还会在一定程度上增加新的违法犯罪行为，结果导致威慑的意义荡然无存。

  　　第三，从社会效果分析，每日按照百分之三加处罚款比例太过巨大，按此规定，大约33天罚款数额就要翻一番。若一个案件同时经过行政复议程序以及行政诉讼一审、二审程序，那么时间将会长达数月，加处罚款数额也将会高达至原罚款数额的数倍。对于行政相对人来讲，因寻求行政救济却要承担如此严重的加处罚款，显然是不公平的。而且，由于在实践中行政机关申请执行时间越迟，则加处罚款数额越多，这在一定程度上还会变相鼓励行政机关拖延申请时间以增加罚款的数额。这不仅不利于鼓励行政机关勤勉工作，而且与行政处罚法所规定的处罚与教育相结合的处罚原则相悖。

  　　第四，从行政救济立法目的分析，行政复议法及行政诉讼法的目的是要保护行政相对人实体上的合法权益和促进行政机关依法行政。由于申请行政复议以及提起行政诉讼程序经历时间一般较长，再加上行政法律规范十分繁多复杂，受到处罚的行政相对人很难把握其申请复议或提起诉讼就一定能胜诉。如果寻求行政救济期间行政处罚加处罚款仍要计算的话，当被处罚者看到其他的行政相对人因寻求行政救济未果而要承担巨额的加处罚款后，将不得不考虑救济成本这一现实问题而对寻求行政救济望而却步，从而使行政相对人的诉权不能得到有效保护。这显然不符合国家设立行政救济的目的。毕竟，目前我国行政权相对较强大，普通老百姓不愿、不敢寻求行政救济的问题还较严重，因此，保护行政相对人的救济权比制裁拖延履行行政处罚显得更为重要。

  　　综上，对于行政相对人因寻求行政救济而未及时履行罚款义务的，在行政救济期间加处罚款不应当计算。

郭百顺