诉讼救济途径的选择：行政抑或民事——一起村集体收益分配案引发的思考

    张某于１９９１年将户口从外地迁至张小楼村五组，因该村土地缺乏，未分得宅基地及耕地，属该村空挂户。张某在户口迁来后，一直在张小楼村五组参与集体分配。２００１年和２００２年，该村在分配因产煤造成耕地塌陷而向买煤方收取的筛混费收入时，认为张某属空挂户，且未参加过集体劳动，也未履行作为本村村民应尽的义务，因此拒绝给予张某集体收益分配。张某遂以张小楼村村委会为被告诉至法院，要求被告支付集体收益分配款。

?争议? 

    在对本案进行实体审理之前，首先必须解决的程序问题是：双方当事人是否平等主体，该案是否属民事案件的受案范围？这也是本案争议的焦点问题，对这一问题的回答，不仅法学界有不同的观点，而且司法实践中也存在不同的做法。

    第一种观点认为，村委会是法律、法规授权的组织，是行政主体，村委会与村民之间形成行政管理关系，村民起诉村委会要求享受村民福利待遇、集体收益分配纠纷等案件，应以村委会为被告提起行政诉讼。

    第二种观点认为，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷是农村集体经济组织内部的分配问题，前者对后者的意志具有支配权，村委会与村民个体之间在地位上“天然的不平等”，不是平等主体之间的纠纷，不属民事案件的受案范围，应裁定驳回起诉。

    第三种观点认为，农村集体经济组织与其成员之间因收益分配产生的纠纷，属平等民事主体之间的纠纷，法院应当受理。

?评析?

    笔者同意第三种观点。该观点正确反映了集体收益分配中农村集体经济组织与其成员之间的关系，是对村民权利进行救济的正确途径。鉴于司法实践中对本案的处理仍存在上述分歧，因此有必要明确村民自治制度中村民委员会和村民的身份，进而确定二者之间是否为平等民事主体。

    一、村民的身份与地位——集体财产所有权的主体，是共同共有人

    集体财产所有权是我国所有权的形式之一，民法通则第七十四条规定：“劳动群众集体组织的财产属于劳动群众集体所有，……由农业集体经济组织或者村民委员会经营、管理。”土地管理法第八条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”。但是集体所有权的主体即所有权的归属问题，现行立法一直未有明确规定，法学界也存在多种观点。笔者认为，集体所有权的主体是全体集体组织成员，即全体村民是村集体财产所有权的主体，集体所有权所生的利益亦应由集体组织成员共同享有。共有的多个主体之间常常有可能形成一种结合或团体关系，多个主体基于此共同合意也可能达成一定的团体规则或协议，各共有人应当遵守这些规定。本案中对集体收益分配的争议实质上是对成员共有财产的分配，集体财产所有权的行使应当是集体组织成员的意志和集体意志的统一，收益分配应采取民主管理的方式，村民委员会就是这种民主管理方式的表现之一。

    二、村民委员会的性质与身份——集体财产的经营者和管理者

    从村委会组织法的规定来看，村委会在村民自治活动中有三种身份：第一种身份是集体财产的管理人，依照法律规定管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，如代表村集体与村民签订土地承包合同以及对外处分集体财产等。第二种身份是农村社区的管理者，办理本村的公共事务和公益事业，如依法调解民间纠纷，协助维护本村的治安等。第三种身份则是基层政府行政的受托人，受基层政府的委托实施一些行政行为，主要是计划生育、征兵、优抚等。 

    由于村委会的不同身份，与村民之间发生的纠纷有很多种情形，基于第三种身份发生的行为，后果由委托的行政机关承担，当事人认为这类行为侵权，应以委托机关为被告提起行政诉讼。第一种身份和第二种身份的行为虽然带有管理性质，但都属于自治范围之内，无法提起行政诉讼。本案中村民委员会的身份是前述第一种身份，该纠纷的本质是村民委员会剥夺村民基于自治团体成员身份的可期待的财产利益。村民的财产利益是基于集体财产所有权主体的身份，是只要具有该自治团体成员资格就应当享有的财产利益，而村委会往往通过村民规约或其他方式，将某些在法律上是本村的人排斥在农村集体经济组织之外，使“村民权利”与“公民权利”相矛盾。明确本案中村民委员会作为集体财产的经营者和管理者的性质与身份，对解决这一矛盾具有重要意义。

    三、本案中村民委员会与村民之间的关系——资产所有者与资产管理者之间民法意义上的平等关系

    我国农村集体土地所有权的性质属村民集体成员共有，但村民集体成员共有不是一个抽象的概念，而是由村委会代表全体村民行使所有权。根据村民委员会组织法第八条和第十一条的规定：“村民委员会的设立、撤销、范围调整，由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意后，报县级人民政府批准”，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”。这些相关规定，都隐含着一个法律动因，即村民委员会是全体村民合意而产生为全体村民服务的组织，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产是其职能之一，因此他们是平等主体之间因合意而生的权利义务关系。

    司法实践中，对同样的案件在不同的地区作不同的案件受理，表面看是当事人选择救济方式，但纠纷背后所隐藏的是制度缺失和法律漏洞。尽管有学者主张该纠纷应通过将来的宪法诉讼得到解决，但目前的制度缺失却是我们不得不面对的现实，而根据立法原理和精神尽可能地填补法律漏洞是法官的职责。综上，对涉村委会的案件，要对纠纷的性质作具体分析，不能因村委会在行政法律关系中的行政主体地位而在民事法律关系中把其作为行政主体对待，把本属民事诉讼受案范围的案件推向行政诉讼，更不能把纠纷推向法院门外。况且，无救济便无权利，法律上权利救济的真空应通过司法来实现，而对本案中的民事权利的实现通过民事诉讼解决，是符合权利救济原则的法律技术操作，不失为一种应然性的选择。