论法院附设“人民调解窗口”工作的完善

近年来，上海、江苏等地的法院对附设“人民调解窗口”工作进行了积极探索。从纠纷解决机制多元化和法院附设ADR的角度审视，人民法院附设“人民调解窗口”工作应从以下几个方面加以完善：

  　　一、把“人民调解窗口”改为“大调解窗口”

  　　人民法院附设“人民调解窗口”本质上是法院附设ADR的一种。“人民调解窗口”的名称不够准确、涵摄力过小，用“大调解窗口”更为准确、合适。法院附设的这个调解窗口，不仅可以整合人民调解的相关资源，还可以整合行政调解、劳动争议调解、医疗纠纷调解、消费者纠纷调解等各种专门调解的有关资源；不仅可以动员和吸收德高望重、经验丰富的群众为纠纷调解人，还可以动员和吸收大量专业人士特别是学术团体、行业协会里的专家以及律师事务所的律师，甚至行政机关的官员为纠纷调解人，进一步整合散落在社会上的各类纠纷解决资源，实现诉讼内纠纷解决方式和诉讼外纠纷解决方式的无缝对接，有助于更加简便、低廉、高效地解决纠纷。

  　　二、丰富纠纷解决方式，扩大纠纷解决范围

  　　“大调解窗口”的纠纷解决方式，除了现有“应当事人申请直接调解纠纷、受法院委托调解纠纷、被法院邀请协助调解纠纷”这3种外，可考虑增加以下方式：1.和解会议。把纠纷双方召集在一起，要求双方开示和交换证据，交流和考虑和解的可能性。2.案件评估。提供律师等法律专家对案件是否值得起诉、法律和事实问题、可能的诉讼前景作出评估。3.“私人审判”。由退休法官、律师或者其他具有法律素养和纠纷解决能力的专家充任中立的裁判者，对纠纷作出无拘束力裁判，为当事人提供最接近法院判决的意见。4.附设仲裁。与仲裁机构合作，经当事人合意选择，纠纷暂缓进入审判程序，先行仲裁。

  　　许多疑难复杂的民事纠纷，由于诉讼成本巨大和诉讼前景不明朗，和解反倒成了一种双赢、高效的纠纷解决方式。婚姻家庭纠纷、消费者纠纷、物业管理纠纷、环境纠纷、医疗纠纷、劳动纠纷、交通事故纠纷等常见、多发的民事纠纷都可以考虑通过“大调解窗口”加以解决。

  　　三、完善程序上的衔接，增强程序的约束力

  　　完善“大调解窗口”的程序，增强其程序约束力，需要从以下方面着手：

  　　1.发挥作用的空间主要在诉前。当事人可以直接申请法院“大调解窗口”解决纠纷，也可以建议当事人暂缓起诉，到“大调解窗口”加以解决。立案后、开庭审判前可以通过委托“大调解窗口”调解纠纷。但是，应该以诉前的直接调解为主。

  　　2.科学确定“大调解窗口”解决纠纷的时限。当事人申请直接调解的时限可以长些，例如不超过30天。立案后委托调解的时限要短，不应超过15天。如果无法达成调解协议或者促成和解，则应该及时转入审判程序。

  　　3.既尊重当事人的诉权又实行强有力的引导。必须实行对当事人强有力的引导，尽可能促使当事人选择利用“大调解窗口”解决纠纷。然而，对于明确拒绝、坚决要求立案的，则直接立案。

  　　4.完善司法审查和保障。对于当事人直接申请“大调解窗口”解决纠纷而达成的调解协议，无需法院审查直接生效；当事人达成和解要求撤诉的，依法准许撤诉。应该修改民诉法或者在相关规则中明确赋予“大调解窗口”解决纠纷所形成的调解协议，或者和解协议经司法审查确认后，具有终局和强制执行的效力。

  　　四、强化参与方的激励，加强与外部的合作

  　　1.诉讼费用上的减免。对于直接申请“大调解窗口”解决纠纷的，没有达成调解或者和解协议而立案的，以及立案后同意委托“大调解窗口”调解并达成调解或者和解协议的，分别给予不同比例的诉讼费用的减免。通过诉讼费用的减免，最大限度地鼓励当事人利用“大调解窗口”、鼓励当事人达成调解或者和解协议。

  　　2.加强对滥用程序的惩罚。可以借鉴美国法院的有关做法，对于滥用“大调解窗口”程序拖延诉讼、不诚实守信的当事人进行经济惩罚。对于拒绝接受“大调解窗口”的调解、和解而坚决要求法院作出判决的当事人，如果胜诉方在判决中获得的利益不明显高于调解、和解方案中所能得到的利益，或者得到的金额没有超过调解、和解方案中所能得到的金额的20％，则该胜诉方应该承担案件的诉讼费并向法院交纳一定比例的罚款（视案件标的额大小可细分不同档次）。

  　　3.给予参加“大调解窗口”工作的个人和组织以物质和精神激励。由法院雇用一些退休法官、退休律师和退休检察官等为全职纠纷解决者，在“大调解窗口”从事调解等工作。由财政设立专项基金，对于兼职在“大调解窗口”从事调解工作的个人，按照一定的标准或者贡献大小给予一定的津贴。这样，激励更多的行政机关、社会团体、群众组织、律师事务所和企事业单位支持和参与“大调解窗口”的纠纷解决工作。修改律师法或者由司法行政部门加以规定，强制要求律师每年必须到法院附设“大调解窗口”作为纠纷解决者义务工作15天。对于医疗机构、仲裁机构、电信机构、企事业单位甚至政府官员也可以考虑强制要求派遣1至3名专家，每年到“大调解窗口”义务工作5天，从事纠纷解决工作。对于在纠纷解决工作中表现突出、贡献较大的给予嘉奖。目前，人民法院与外界在解决纠纷方面的合作尚缺乏稳定性、长期性和规范性，应加强与外界的沟通、协作，尽可能与外界相关的组织建立一种稳定、长期的契约式合作关系，共同致力于纠纷的解决与和谐社会的构建。例如，法院与医学会签订合作协议，约定医学会定期委派若干专家到“大调解窗口”从事解决医疗纠纷方面的工作。应该建立覆盖面广、可以信息化检索的“纠纷解决人”数据库，方便法院选用和当事人选择。

江苏省南京市鼓楼区人民法院：戴忠喜 魏琦芸