火灾事故责任认定不属于行政诉讼的受案范围

    2006年5月17日凌晨3时22分，北京市通州区新城南路果园47号雅景嘉园某房屋发生燃气爆燃，造成4人受伤，其中重伤1人。事故发生后，北京市通州区公安消防支队对爆燃事故进行了认定，先后做出（通）公消责〔2006〕第005号火灾事故责任认定书和（通）公消责〔2006〕第006号火灾事故责任认定书，认定原告负此起事故的直接责任。原告不服，向北京市公安局消防局申请重新认定，北京市公安局消防局作出（京）公消责〔2006〕第20号火灾原因、事故责任重新认定决定书，维持了（通）公消责〔2006〕第006号火灾事故责任认定。原告认为被告的重新认定属于以同一事实和理由做出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为，违反法定程序，且责任认定本身缺乏事实根据和法律依据，因此起诉到法院要求撤销（通）公消责〔2006〕第006号火灾事故责任认定书和（京）公消责〔2006〕第20号火灾原因、事故责任重新认定决定书。

    二、审理结果 

    法院在收到起诉材料后，经过审查，认为该案不属于行政诉讼受案范围，裁定不予受理。

    三、分析

    本案的焦点问题在于公安消防机构的火灾事故责任认定是否属于行政诉讼的受案范围。对此，存在两种分歧意见。一种意见认为，消防机构的火灾事故认定一旦作出，即成为责任人承担民事责任甚至刑事责任的重要依据，可以说对当事人的权利义务影响重大，因此属于行政诉讼的受案范围。第二种意见认为，火灾事故责任认定只是公安消防机构借助一定的科学方法和手段、经过勘验调查得出的客观结论，其本身不直接对当事人的权利义务做出安排，不具有可诉性。笔者同意第二种意见，理由如下：

    首先，行政诉讼的审查对象是具体行政行为。

   《行政诉讼法》第十一条、第十二条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第一条对行政诉讼的受案范围做出了正反两方面的规定。但值得注意的是，《行政诉讼法》第十一条规定人民法院受理公民、法人和其他组织对行政机关具体行政行为不服提起的诉讼，明确提出了“具体行政行为”这一核心标准，而《若干解释》则规定“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”。有学者据此提出观点，认为我国行政诉讼的受案范围实际不限于具体行政行为。笔者认为，具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他组织，就特定的具体事项，做出的直接产生外部法律效果的单方行为，行政诉讼是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，依法诉请人民法院解决行政争议的活动，在立法作出明确的修改之前，不应当对行政诉讼的受案范围进行扩大解释，目前我国司法实践中也仍是以“具体行政行为”作为行政诉讼的审查对象。

    具体判断某一行政行为是否属于具体行政行为，应当考察是否具备以下三个特征：第一、主体的特定性。具体行政行为的主体必须是具有国家行政管理职权的机关、组织或者个人的行为。第二、内容的公共性。具体行政行为是以行政权力为基础的，是为了实现行政目的或基于公共行政的需要而实施的行为。第三、结果的现实性。具体行政行为是对行政管理相对人的权益产生直接法律效果的行为，具体行政行为的做出，意味着行政相对人权利义务的直接变动，即要么获得或丧失某项权利，要么承受或免除某项义务。

    其次，火灾事故责任认定是一种准行政行为。

    准行政行为是国家行政机关单方面以观念表示的方式作出的、自身不直接产生特定的法律效果的行为。准行政行为的实施主体是行政机关和法律、法规授权的组织，其具体的实施也是以行政机关所具有的职权、职责为依据，从外观上来说与具体行政行为同样具有主体的特定性和内容的公共性。但是准行政行为仅是行政主体就具体事实作出判断后表明观念的行为，这种表态本身并不为相对人设定任何权利义务，要对相对人的权利义务发生法律效果，必须依赖有关法律的规定或新的事实。因而准行政行为不具有结果的现实性，原则上不可诉。

    1998年9月1日起施行的《中华人民共和国消防法》第三十九条明确规定了公安消防机构负责调查、认定火灾原因，核定火灾损失，查明火灾事故责任；第四十七条规定了对于过失引起火灾，尚未造成严重损失的，处警告、罚款或者十日以下拘留。 2008年10月28日通过的新《中华人民共和国消防法》（自2009年5月1日起施行）第五十一条规定了公安机关消防机构应当根据火灾现场勘验、调查情况和有关的检验、鉴定意见，及时制作火灾事故认定书，作为处理火灾事故的证据；第六十四条规定了对过失引起火灾的行为处警告或者五百元以下罚款，情节严重的，处五日以下拘留。无论是新法还是旧法，都明确区分了火灾事故责任认定与公安消防机构的其他职权，尤其是区分了火灾事故责任认定与公安消防机构依据责任认定对责任人作出的行政处罚。事实上，火灾事故责任认定仅对事故原因进行分析、判断，就各当事人行为与火灾事故之间的事实因果关系作出结论，是一种事实性认定，其本身并未直接确定当事人的权利义务。虽然火灾事故认定书是处理火灾事故的证据，公安消防机构有可能依据火灾事故责任认定对责任人施以行政处罚，其他机关或个人也有可能依据火灾事故责任认定追究责任人的民事责任甚至刑事责任，但即使火灾事故责任认定对当事人的权利义务产生了影响，也只是间接的而非直接的，当事人可以对公安消防机构依据责任认定书作出的行政处罚提起行政复议或行政诉讼，却不能直接起诉要求撤销火灾事故责任认定。因此，火灾事故责任认定作为一种准行政行为，本身不具有可诉性。公安部在1994年2月5日作出的《关于对火灾原因鉴定或认定和火灾事故责任认定不服不属于或申请复议范围的通知》和2000年3月20日作出的《关于对火灾事故责任认定不服是否属行政诉讼受案范围的批复》中也明确规定了对于火灾事故责任认定只能申请重新认定而不能提起行政复议或行政诉讼。

    综上所述，本案中不予受理的裁定是正确的。

张硕果