诉委托实施具体行政行为案件适格被告的确认

诉委托实施具体行政行为的案件，是指原告起诉指控的被告，本身不具有所诉具体行政行为的法定职权，因受行政主体的委托，以委托行政主体的名义或以自己的名义在委托的权限范围内作出具体行政行为，并被诉诸到法院的案件。该类案件在行政管理活动中属于行政委托，即行政主体在其职责范围内，依法将其一部分行政职权委托给有关行政机关、社会组织或者个人，受委托者以委托行政主体的名义行使职权，并由委托的行政主体承担法律责任。

    诉委托实施具体行政行为案件的被告，根据《行政诉讼法》第二十五条第四款规定，应当是委托的行政机关。审判实践中，对受委托者以委托行政主体的名义行使行政职权作出的具体行政行为和受委托者本身不是行政主体，但以自己的名义在委托的权限内作出的具体行政行为，直接起诉后在诉讼中确认委托的行政主体是被告，对此并无争议。但在受委托者本身具备行政主体资格，即属于行政机关或法律、法规、规章授权的组织，在行使委托权限范围内以自己的名义作出具体行政行为，诉讼中谁是适格的被告，由于法律及司法解释对此没有明确规定，审判实践中已经出现了以下几种不同的观点和作法：

    第一种观点认为，应以受委托者为被告。理由是，受委托者本身就是行政主体，具备适格被告的资格，即是作出的具体行政行为未超出委托的权限范围，但受委托者是以自己的名义实施的，是一种独立的可诉的具体行政行为，受委托者对以自己名义实施的行为，应当独立承担法律责任。

    第二种观点认为，应由原告选择谁为被告。理由是：受委托作出的具体行政行为，其内容是委托行政主体的法定职权和独立的意思表示，委托的行政主体应当独立承担法律责任，因此，委托的行政主体是诉讼中适格被告。受委托者以自己名义行使委托的行政职权，其行为违反了行政委托的相关法律规定，影响到行政管理相对人权利的行使，并与其形成了另一行政法律关系，相对于委托的行政主体而言，其违反委托法律规定的行为，是一个独立可诉的行为，受委托者对其违法行为应当独立承担法律责任，因此，受委托者也是诉讼中的适格被告。在委托者与受委托者都是适格的被告时，应当尊重原告的选择权。

    第三种观点认为，应当以委托者和受委托者为共同被告。理由是，受委托者以自己的名义行使受委托的行政职权，只是具体行政行为的外部表现形式，其内容仍然是委托者的行政职权，形式和内容的结合才能构成一个完整可诉的具体行政行为，因此，受委托者实施的行为，实际上是委托者与受委托者共同作出的同一具体行政行为。根据《行政诉讼法》第二十五条第三款关于共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告的规定，应当以委托者和受委托者为共同被告。

    第四种观点认为，应当以委托者为被告。理由是，受委托的行政机关、法律、法规、规章授权的组织，虽然在其法定职权范围内行使行政职权是行政主体，也是诉讼中的适格被告，但在行使委托的行政职权时，说明受委托者本身不具有该项行政职权，该项职权的行政主体是委托者而不是受委托者，受委托者行使委托者的行政职权时，不是该项职权的行政主体，因此，在诉讼中也不是适格的被告。

    上述四种观点和作法，反映了在审判实践中，法院对法律规定的不同理解，并由此出现了不同法院因确认的被告不同，其审查的被诉行为和裁判结果也不同。按第一种观点确认的被告，被诉行为是受委托者以自己的名义作出的具体行政行为。被告和被诉行为是一致的，也是独立的，并排除了委托的行政机关。对被诉行为合法性的审查，首先是职权审查，因受委托者本身不具有受委托的该项职权，其被诉行为的判决结果不是被撤销就是被确认无效，其他内容未进入合法性的实体审查，案件虽然结了，但争议的实体问题并未解决。受委托者在判决生效后，还会以委托行政主体的名义重新作出具体行政行为，又会引起新的诉讼，一方面增加了当事人的诉累，加重了当事人的经济负担，消耗了法院有限的审判资源，另一方面也影响到行政执法和法院司法的效率，使可以一次处理的问题而多次长时间的难以解决。按第二观点的主张，虽然体现对原告行使诉权的尊重，但忽略了法院依法应当履行的释明义务。最高人民法院《关于执行＜行政诉讼法＞若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十三条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告。由于原告受所掌握法律知识的限制，不知道在诉讼中适格被告需要具备什么样的条件，对原告所诉被告是否适格，法院经审查在确认适格的被告时应通知原告变更。按第二种观点由原告选择被告既不符合法律规定，也会使原告在选择被告时犹豫徘徊。既然是尊重原告的选择权，原告在法院立案期间，或是在诉讼中当预感到有不利的诉讼后果时，随时会主张变更被告，在此种情况下法院是准许还是不准许，都会给该案的审判造成被动。若原告选择的被告是受委托者，其诉讼又步入了第一种做法的循环。第三种观点及作法，存在着法律依据不足，《行政诉讼法》第二十五条第三款规定，两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。共同作出的具体行政行为是指两个以上的行政主体各自在自己的职权范围内共同作出同一具体行政行为，并直接承担相应的法律责任。受委托者与委托者是一种行政委托关系，受委托者是代表委托的行政主体行使行政职权，受委托者并不具有该项职权，在委托的法律关系中，受委托者行使行政职权而产生的法律后果由委托者承担。由于受委托者从法律的规定上讲，不能以自己名义行使受委托的行政职权，也不能承担行使受委托行政职权的法律后果，因此，受委托者在行使受委托的行政职权时，不属于与委托者共同作出具体行政行为，不具有该职权的行政主体资格，在诉讼中不是适格的被告。第四种观点和作法，应当说是符合法律的明确规定，有利于保障和提高行政执法和法院司法工作效率，规范审判实践中不同作法，减少当事人的诉累，节省法院的审判资源，也体现了法制的统一性。

    具体理由补充如下：

    一、适格的被告必须是行政主体，包括职权主体和授权主体

    职权主体是指根据宪法和组织法的规定，自依法成立时就享有行政职权和承担行政义务的行政机关，如各级人民政府及政府职能部门。授权主体是指根据法律、法规和规章的授权，享有行政职权和承担行政义务的除职权主体以外的组织或机构。如公安派出所，城市监察大队等。上述行政主体职权来源和取得均是由法律或法规或规章规定。立法机关在给行政主体设定权力和义务时，不需征得该行政主体同意，表现权力义务授予的单方性，因此，职权主体和授权主体是适格的行政主体。而受委托的行政主体行使受委托的行政职权来源不同于上述行政主体，其行使的职权来源于委托行政主体委托，同时，行政委托法律关系的成立，带有合意的性质，委托方需征得受委托方同意，其委托法律关系才能成立，受委托如有正当理由可拒绝接受委托。

    二、适格的被告通常是以自己名义作出具体行政行为的行政主体

    行政主体是行政职权的享有者与行使者。行政职权对于行政主体的要求表现为双重性，即既是行政主体的职权又是行政主体的义务，在法定条件成就时，行政主体不行使法定职权一般也构成不履行法定义务，因此，行政主体行使行政职权也是法定义务，只要法定条件成就，就应当以自己的名义行使职权和履行义务。在行政管理活动中，行政主体行使职权和履行义务必须有具体的对象和表现形式，这就是对行政管理相对人作出具体行政行为。因行政主体享有法定职权，在行使其职权时，一般不需征得其他行政主体同意，也不需借用其他行政主体的名义，而是独立的以自己的名义行使权力，作出具体行政行为，并可以将自己享有的一部分职权委托符合法律规定的其他行政机关或社会组织行使。而受委托者行使委托的行政职权，则不属受委托者自己的法定职权，法律规定受委托者应以委托者的名义行使，委托与被委托形式的是内部行政法律关系，受委托者不接受委托不构成不履行法定义务。受委托者行使委托的权力，其权限、方式、方法均应按照委托者的意见表示，受委托者接受委托后，无权再转委托。

    三、适格被告是对自己作出的具体行政行为独立、直接承担法律后果的行政主体

    法律在授予行政主体的职权时，同时也规定了行政主体行使行政职权的法律责任，不正当行使或违法行使职权，侵害公民、法人或其他组织的合法权益，依法应当承担由此而产生的法律后果。该法律后果在行政诉讼中表现为由法院判决其承担相应的法律责任，该法律责任由作出具体行政行为的行政主体独立、直接承担。而受委托者行使受委托的行政职权，其法律后果是由委托的行政主体承担，法律对此均有明确规定。如《行政处罚法》第十八条第二款规定：“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任”。又如《国家赔偿法》第七条第四款规定“受行政机关委托的组织或个人在行使授权的行政权力时，侵犯公民、人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关是为赔偿义务机关”，因此，受委托者行使委托的行政职权依法不直接承担其法律后果。

    四、适格被告是由原告指控并由法院确认的行政主体

    原告起诉应有明确的被告，但原告指控的被告不一定都是适格的被告，其被告是否适格，应经法院审查确认并通知其应诉的才是适格的被告。受委托者行使行政职权作出具体行政行为后，原告若以受委托者为被告提起行政诉讼，法院应进行审查，经审查认定其被告不适格的，根据最高人民法院《解释》第二十三条的规定，法院有义务告知原告变更适格的被告，即以委托的行政机关为被告。

    综上，诉委托实施具体行政行为的案件，依法应确认委托的行政机关是适格的被告。受委托者以自己的名义行使委托的行政权利，不能因此而获得该项行政职权的主体资格，受委托者只有在自己的法定职权内或行使与自己法定职权相关的具体行政行为时才具有行政主体资格，才能成为行政诉讼中的适格被告。但在审判实践中，按上述原理确认适格的被告，只适用于委托成立；且受委托者实施的行为未超越委托事项范围的情形，其他情形在确认适格的被告时应当具体情况作具体分析。如行政主体以自己的名义行使不属于自己职权范围的职权，该行政主体被原告指控为被告后，被告以行使的职权是受委托的行为，在此种情况下，因涉及被诉行为职权来源的合法性，根据行政诉讼法的规定，应由被告负举证责任，被告能够提出合法证据，并能证明属受委托实施的行为，法院应告知原告变更委托的行政主体是被告。原告不同意变更的，根据《解释》第二十五条规定裁定驳回起诉。如果被告只主张是受委托实施的行为，但不提供和不能提供受委托的合法证据，或提供的证据不合法，或不能证明是受委托实施的被诉行为的，应当以原告指控的作出具体行政行为的行政主体为被告。

    

    作者：汪本雄