论行政诉讼适格原告之界定
一、关于“法律上利害关系”的理解与适用
“法律上利害关系”这一概念较为抽象，基于不同的标准可以对其作出不同的解释。笔者试从以下三个方面对“法律上利害关系”进行理解。
（一）所谓“法律上利害关系”仅限于起诉人自身的利害关系我国现行行政诉讼制度不包括民众诉讼、公益诉讼和行政公诉等制度，这一点行政诉讼法规定的非常明确，“侵犯其合法权益”之规定即是指起诉人认为自身的合法权益被行政行为所侵犯，这是我国行政诉讼原告资格的应有之意，也是界定原告资格的基本原则。
笔者在此强调这个问题是因为《解释》第１５条、第１６条之规定与这一原则略有偏差。《解释》第１５条规定：“联营企业、中外合资或者合作企业的联营、合资、合作各方，认为联营、合资、合作企业权益或者自己一方合法权益受到具体行政行为侵害的，均可以自己的名义提起诉讼。”而依照《公司法》有关规定，联营企业、中外合资或者合作企业均是独立企业法人，依法对外独立承担责任，行政机关的行政行为直接针对联营、合资、合作企业作出后，如联营、合资、合作企业怠于行使诉权而导致联营、合资、合作企业权益受损或因此损及联营、合资、合作各方权益，联营、合资、合作各方可因此向联营、合资、合作企业主张权利。提起行政诉讼并非惟一救济途径，而赋予其原告资格则有承认起诉人认为“他人”合法权益受到侵害也有权提起诉讼之嫌。有关专家对这一问题的解释是，这类纠纷所针对的行为通常是一方出于地方保护或者其他某些方面的原因要求或者申请行政机关实施的行为，这样的行为往往对一方有利，如果不赋予受到损害的一方提起行政诉讼的资格，其合法权益就不可能得到救济。而《解释》第１６条有关农村土地承包人等土地使用权人对行政机关处分其使用的农村集体所有土地的行为不服可以提起诉讼的规定与第１５条之规定在形式上基本雷同。
笔者认为类似规定的出发点虽有其合理性的一面，却只能存在于法律的特别规定之中，我们可以视其为特定情况下原告资格之转移，但不能成为确定原告资格的基本规则，我们也不能据此而认为行政诉讼原告资格制度有关“侵犯自身合法权益”的限制有所改变，或将类似规定作扩大化理解。因此，在判断起诉人有无原告主体资格时，首先还应审查起诉人所认为被侵犯或遭受影响的合法权益是否客观存在，是否有应受司法权保护的利益及该利益是否确实为起诉人所享有，否则与被诉行政行为有“法律上利害关系”便无从谈起。
（二）所谓“法律上利害关系”是指直接利害关系，不包括间接利害关系
“法律上利害关系”的应有内涵是学界及审判实践中争论不休的问题之一，就理论上而言，利害关系有直接利害关系和间接利害关系之分，《解释》所规定“法律上利害关系”并未区分直接利害关系和间接利害关系，虽然可解释为仅指直接利害关系，也可理解为涵盖直接利害关系和间接利害关系，但笔者认为行政诉讼原告资格所要求的应为起诉人与被诉行政行为有直接利害关系，理由有如下三点：
第一，如果我们认为“法津上利害关系”包括间接利害关系，则如何界定“间接”的范围和程度将成为司法实践面临的又一难题，其争执的结果势必造成法官在判断时无所适从。
第二，如果对“间接”的范围作严格限定，则与“间接”二字应有的内涵相悖，也起不到将利害关系之范围放宽的目的，如果对“间接”的范围作宽泛理解，将导致享有原告资格者的范围漫无边际，使得对原告资格进行必要限制的立法要求变得毫无意义。
第三，从行政诉讼立法的价值取向来看，行政诉讼虽具有监督行政机关依法行政的职能，但并非当事人可选择的惟一救济途径，且司法审查属于一种被动性的救济程序，对于直接利害关系人必须赋予其原告资格以为其提供救济的可能性及司法救济的最后保障，而对间接利害关系人而言，其与直接利害关系人之间往往已经存在受法律保护的某种权利义务关系，这就使得行政诉讼对间接利害关系人权益的救济不再具有惟一性和必要性。因此排除间接利害关系人的起诉资格有利于司法资源的合理利用，也符合行政诉讼原告资格制度的立法目的。
（三）所谓“法律上利害关系”是指当事人的合法权益受到被诉行政行为的直接侵犯或者被诉行政行为已经影响或者必然影响当事人的合法权益
行政行为“相对人”的权益一般是被诉行政行为所可能侵犯的对象，其与被诉行政行为具有直接利害关系是不存在问题的，但对于“相对人”以外的其他人如何判断其与被诉行政行为是否有直接利害关系的问题事实上存在不少争议。为便于确定直接利害关系的范围，笔者试提出如下两个界定标准。
一是被诉行政行为已经影响或必然影响当事人的权利义务，意即“法律上利害关系”是实际存在的和必然产生的利害关系，而非可能发生的利害关系。行政诉讼法虽规定“原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其它组织”，但鉴于《解释》第１条之规定，一方面赋予了自身权利义务受到行政行为实际影响者以原告资格，另一方面也将“对公民、法人或者其他组织不产生实际影响的行为”排除在行政诉讼的受案范围之外，所以“法律上利害关系”所指的应当是“实际”的利害关系而不是“可能”的利害关系，判断起诉人与被诉行政行为是否有直接利害关系，应审查起诉人所主张的权利义务受到侵犯或影响的状态是否已经成为事实或必然发生，若这种侵犯或影响并未发生或者被诉行政行为的作出不能必然产生这种侵犯或影响，则起诉人所主张的权利义务与被诉行政行为不存在法律上的直接利害关系。
二是当事人所主张之权利义务受到影响与被诉行政行为之间存在因果关系。有关当事人权利义务受到影响与被诉行政行为之间必须具有因果关系可以作为判断是否具有“法律上利害关系”标准的观点已为大家所认同，问题是“因果关系”必须达到什么程度才可以认定为具有“法律上利害关系”。民法学有关因果关系的解释有条件说、原因说、相当因果关系说之分，可以为我们所借鉴，考虑原告资格制度的特殊性，笔者倾向于相当因果关系说，这一点在被诉行政行为应对当事人“产生实际影响”的表述中已经有所体现，因此叛断当事人权利义务所受到的影响与被诉行政行为之间有无因果关系的公式可以简单概括为：无此行为，不产生此影响，有此行为通常即产生此影响，即为有因果关系，有此行为也不产生此影响则为无因果关系。
二、几类特殊主体原告资格问题评析
除确定“原告资格利害关系说”之外，《解释》还对一些特殊情况下的原告资格问题作出规定，体现了对于行政诉讼原告资格理论的进一步发展。但也有人认为《解释》已经规定了“法津上利害关系”的标准来确定原告资格，再作特别列举显得有些累赘，因为只要对法律上的利害关系在内涵上明确了之后，具体的利害关系类别完全可以由各个受诉法院自己来认定。下面我们结合“法津上利害关系”的内涵对部分主体的原告资格问题分别加以探讨。
（一）关于相邻权人的原告资格
相邻权是民法上的概念，主要是相对于不动产而言的。《解释》将相邻权人单独予以规定主要源于之前的司法实践对于这一问题存在不同意见。如某政府批准某甲建房，侵犯了某乙的相邻权，某乙能否提起诉讼问题，过去有的地方认为，政府的行政行为不是针对某乙的，某乙不能向法院提起行政诉讼。但考虑到某政府的行为虽然没有对某乙指名道姓，但确实影响了某乙的合法权益，不通过行政诉讼，某乙无法救济自己的权利，故《解释》明确规定相邻权人具有原告资格。
赋予相邻权人以原告资格是国外司法审查制度的普遍做法，尤其根据我国的司法制度，相邻权人权利被侵犯的直接原因是行政行为，通过民事诉讼途径限本无法得到救济，要恢复被侵犯的相邻权，就必须通过撤销或变更违法行政行为来实现，因此这一规定本身符合行政诉讼有关原告资格的立法目的。但我们在前面已有所分析，相邻权人具有原告资格已经是“法律上利害关系”的应有之意，在诉讼参加人部分单独加以规定的必要性并不迫切，而且这一规定的进步意义更侧重于界定行政诉讼所保护的权利向人身权、财产权以外的相邻权、竞争权等方面扩展，该项规定的内容以放入受案范围部分为妥。因此，我们判断起诉人是否具有原告资格，不是审查被诉行政行为是否涉及其相邻权，而是审查起诉人所主张的相邻权与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系。
（二）关于竞争者的原告资格
笔者以为要正确认识竞争者的原告资格，应从以下方面对其进行理解。一是如同有关相邻权的规定，当事人应享有的公平竞争权属于行政诉讼所保护权利之范围。二是肯定竞争者的原告资格是着眼于保护其被侵犯或被影响的公平竞争权，而不是其人身权或财产权。三是判断竞争者是否具备原告资格的标准依然是其所主张公平竞争权受到侵犯或影响的事实与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，即被诉行政行为是否已经或必然侵犯竞争者依法所享有的公平竞争权。
《解释》虽然规定当事人因被诉的具体行政行为涉及其公平竞争权的可以提起行政诉讼，但这一规定也很可能赋予一般竞争者以普遍意义的原告资格，如对于法律上没有数量限制的餐饮行业，政府每批准一企业以餐饮经营资格，虽然都会不同程度地使其与已有餐饮经营资格企业形成竞争状态，但赋予它们原告资格并不能使行政诉讼法保护当事人公平竞争权不受非法行政行为侵犯方面的实质意义得到很好的的体现。因此笔者以为《解释》应进一步对竞争者的原告资格作出实质性的规定，即竞争者与行政行为的受益者是否处于竞争状态仅为竞争者具备原告资格的初步条件，而甄别其是否具备原告资格则在于审查被诉行政行为是否已经或必然侵犯了竞争者依法所享有的公平竞争权。
（三）关于受害人的原告资格
《解释》第１３条规定当事人要求主管机关依法追究加害人法律责任的可以提起诉讼，从而明确了受害人的原告资格。这项规定的目的显然是为了解决公民权利保护的问题，适用的对象主要包括治安行政管理案件中的被侵害人以及情况相同的其他行政管理活动中的被侵害人，如环境行政案件中要求环境保护行政管理部门依法查处环境侵权行为的人等。
关于受害人是否具有原告资格，主要应看其权利的性质，就司法解释本身来讲，其规定只适用于受害人起诉主管行政机关不履行法定职责的案件，但这一规定尚未解决的问题是，行政机关针对加害人的违法行为作出行政行为后，受害人如不服是否具备原告资格。笔者以为，诸如治安行政案件中的被侵害人虽不是行政处罚的直接作用对象，但我们应该看到行政机关对加害人的处罚具有双重意义，它一方面是维护正常社会公共秩序之需要，另一方面也是为了保护被侵害人的合法权益，而被侵害人的合法权益能否得到有效地保护，其价值的主要衡量标准则体现在行政处罚行为的合法性方面。因此，受害人与行政机关针对加害人的违法行为所作出的行政行为之间具有直接的法律上利害关系，应当具备原告资格。
（四）关于股份制企业权力机关及股东的原告资格
《解释》第１８条规定：“对于股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会等认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业经营自主权的，可以企业名义提起诉讼。”这是对于股份制企业的法定代表人不能提起行政诉讼，其他个人或者组织能否提起行政诉讼问题的解决力案。该项司法解释出台的目的应当主要是为了解决特定历史环境下司法实践所面临的一些特定问题，这一规定的实践意义已为多数人所认可，但就其合理性学界仍存在较多争议，股东大会、股东代表大会、董事会都是企业的权力机关，这些权力机关没有独立于企业之外的法律人格，与被诉行政行为只具有间接的利害关系，承认权力机关的原告资格难免有破坏“原告资格利害关系说”规则的嫌疑。因此笔者以为应从以下几个方面来认识该项司法解释的内涵：
第一，该项司法解释的特别规定仍符合“原告资格利害关系说”的标准。实质上该条并未赋予股份制企业的权力机关以原告资格，其落脚点仍在于“企业名义”，突出了被诉行政行为与企业之间的法律上利害关系。
第二，该项司法解释仅限于特定行政行为种类。我们应看到《解释》第１８条之规定有“侵犯企业经营自主权行为”之限制，并未将其扩大为普遍意义上的做法，而侵犯企业经营自主权的行为则主要包括企业被注销、撤销、合并、强令兼并、出售、分立或者改变企业隶属关系以及被撤换法定代表人等特定情形，该项司法解释的适用范围不能任意扩展。
第三，股份制企业的股东对于侵犯企业经营自主权的行为不能提起诉讼。股份制企业的股东在企业中的地位及拥有的人格与股东大会、股东代表大会、董事会完全不同，有意见即主张股份制企业的股东数量很大，若每一个股东均可以对行政机关针对企业的具体行政行为提起行政诉讼，法院将不堪重负。而笔者以为决定股东是否具备原告资格的因素在于股东的法律地位，并不在于数量之多寡，我们并不能因为企业多数股东提起诉讼即承认其原告资格。就股东与企业的法律关系而言，股东作为出资者所享应有的权利与企业的经营权业已分离，被诉行政行为侵犯的是企业的经营自主权，而股东所主张的权利与侵犯企业经营自主权的行政行为不具有法律上的直接利害关系，不能以自己的名义提起诉讼。
（五）关于合伙人的原告资格
《解释》第１４条规定：“合伙企业向人民法院提起诉讼的，应当以核准登记的字号为原告，由执行合伙企业事务的合伙人作诉讼代表人；其他合伙组织提起诉讼的，合伙人为共同原告。”对于合伙企业的原告资格，根据《合伙企业法》的规定，设立合伙企业应当有合伙企业的名称，因此以其核准登记的字号为原告符合原告资格的要求。但对于其他合伙组织的原告资格，在理论和实践方面仍存在较多争议，司法实践中所遇到的主要问题是行政机关针对依法拥有核准登记的字号并登记领取营业执照的其他合伙组织作出行政行为时如何确定适格原告。
其他合伙组织的法律地位主要体现在民事诉讼制度中，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第４７条规定：“个人合伙的全体合伙人在诉讼中为共同诉讼人。个人合伙有依法核准登记的字号的，应在法律文书中注明登记的字号。”按照此规定，个人合伙不具有独立的民事诉讼主体资格。但根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》第４０条之规定，其他合伙组织又可以被视为不具备法人资格的其他组织。因此有意见即认为，在涉及合伙事务的诉讼中，既可以将合伙列入其他组织，承认合伙的独立民事诉讼主体地位，具有当事人能力，也可将全体合伙人列为共同诉讼人。但行政诉讼确定原告有自身的特殊性，当事人是否具备原告资格需要判断其与被诉行政行为之间的法律关系，因此笔者认为，对于其他合伙组织的原告资格应根据被诉行政行为的不同既可以规定合伙人为共同原告，也应允许其他合伙组织以经核准登记的字号的名义提起诉讼。
山东省高级人民法院：侯勇
- 行政诉讼的原告有哪些？ 1个回答
0 - 行政诉讼 1个回答20
- 公产（桥梁）致人侵害死亡，本人喝酒，应当如何提起诉讼，是行政诉讼 5个回答0
- 谁能帮我弄清民事和行政诉讼纠緾在一起的问题？ 3个回答25
- 请问：行政诉讼确认无效有诉讼时效吗？ 2个回答0
0
