新公共管理在日本的实践——兼谈对中国的启示

【正文】
     上个世纪70年代后半期以来，在经济“滞胀”、财赤激增、经济全球化、新技术革命以及新自由主义经济学的影响下，英美、澳大利亚等国在公共管理领域开展了一系列声势浩大的行政改革运动。这就是所谓的“新公共管理”运动，或称“管理主义模式”、“企业家的政府”、“后官僚体制模式”、“以市场为导向的公共行政”。这场运动席卷了包括英美、澳大利亚、新西兰、德国等西方国家和泰国、新加坡和韩国等亚洲国家在内的大半个地球。当代西方行政改革实践根据改革的广度、深度、力度、持续时间和成效大致可分为三种类型：一是英国、美国、澳大利亚和新西兰进行的系统、全面、连续、激进的改革；二是法国、德国、荷兰、瑞典等实行的连续或不连续性的渐进主义改革；三是意大利、希腊的为争取行政合法性或强制性制度化的改革。 [1] 我们注意到中国的近邻、亚洲的经济巨人——日本的行政改革也受到了这场运动的某种影响，尽管其具有非连续性、渐进性和零碎性的特点，但它或多或少是以“新公共管理”为取向的。
  
  一、新公共管理在日本兴起的原因
  1.公众对政府和官员失去信心。
  日本社会长期存在着政治人物的腐化与强固的官商勾结关系网，20世纪90年代中期，这个原本稳固的关系因接二连三曝光的舞弊案，逐渐受到了挑战。田中角荣的洛克希德案震惊了整个日本社会，而自此以后竹下登、金丸信所涉及的弊案也连遭披露。神户地震中官僚们的行动迟缓、互相推诿更加使得民众对官僚体制失去信心。政府信誉降到谷底，改革官僚赖以依存的权力结构，加大情报公开力度，挽回政府信誉已刻不容缓。 [2]
  2．桥本龙太郎的推动。
  1996年桥本龙太郎担任首相的时候，自民党刚从社会党手中夺回执政权，对自民党来说，这正是挽回民心的好机会，所以改革就如火如荼的展开了。他就任首相以后，有鉴于行政组织僵化、财政及社会保险负担沉重、产业空洞化，以及金融业庞大的不良债券，于1996年提出六大改革，其中行政改革被放在首位。
  桥本行政改革把建立“自由”、“公正”的社会经济体系和改变一般国民对行政过度依赖的传统意识作为改革的终极目标，更鲜明的提出要实现向以具有自立、自律性的个人为基础的、国民真正成为社会经济生活主体的国家转变。 [3]
  桥本具有丰富的官僚阅历和行政改革的经验。他提出行政改革的理念后，先在内阁成立“行政改革促进本部”，并亲自担任本部长，内阁官房长官与总务厅长官担任副本部长，推动行政改革之重要相关事项，并且成立“行政改革会议”。
  3.长期的经济低迷和严重的政府财政赤字。
  经过上个世纪80年代泡沫经济的膨胀和崩破之后，90年代日本经济陷入了战后时间最长的、最严重的萧条之中。GDP实际增长率自1992年以来，除95，96年两年之外，一直是零增长或负增长。
  由于日本政府长期以来对经济生活干预过多过滥，加之一再动用财政手段来刺激经济景气，致使日本的财政赤字占GDP比例接近10％，中央与地方政府的债务余额接近700万亿日元，超过GDP的1.5倍。而近年来储蓄率的下降，高龄化社会的到来，愈加使财政陷入窘境。专家纷纷警告，如果日本财政状况照此速度恶化下去，将达到难以为继的危险地步。
  因此，阻止财政状况继续恶化，缩减不必要的财政开支成为重振日本经济的当务之急。日本推行了以建立“小政府”为目标的行政改革：重新界定一般性政府机构的行政管理范围和职权范围，重新界定民间组织与政府机构在经济及其他领域内的责任分担界限，大幅度的削减政府的一般性的管理权力， [4] 减少政府对经济与社会生活的过多干预和制约。民间能做的事让民间做，地方上的事由地方做，实现“由官向民”的转变，放权于民，建立精干、高效的政府组织体系。
  二、日本的新公共管理实践
  20世纪80年代以来日本的行政改革与西方发达国家的行政改革运动的总体发展趋势是一致的，基本上体现了一种自由化、绩效化的改革趋向，而这正是新公共管理的精髓所在。自由化趋向主要是指重新调整政府与市场之间的关系，尽量缩小政府职能的范围，转变政府工作方式。所谓绩效化改革主要是指政府的工作结果必须对民众负责。因此政府应改革政府组织与政府工作程序，降低成本，提高效率，探索一种对结果与质量负责的政府模式。日本2001年1月完成的政府机构改革以及多年来政策评价机制的探索，也可以放在这个层次上来理解。 [5]
  日本具有显著新公共管理取向的行政改革主要有以下三项：
  （一）特殊法人的民营化
  1.改革背景
  日本的特殊法人类似于中国的国有企事业单位，日本的国有企业分为三类：直营事业、特殊法人事业和第三部门，其中以特殊法人事业为最多。特殊法人主要指各种公团、事业团、公库、银行、营团、基金、协会、共济组合等等，其主要业务是公益性或公益性色彩浓厚的服务业，与国民生活密切相关。特殊法人是政府主导模式的产物，这种模式导致日本经济结构性效率低下，同时作为既得利益集团，又成为经济改革的巨大障碍。日本历届内阁都意识到日本政府主导的经济模式已经不适合经济全球化需要，但庞大的官僚利益团体使改革进展极其缓慢，因此必须对其进行大刀阔斧的改革。
  2.主要改革措施
  特殊法人改革的基本思路是民营化，即“民间能做的事让民间去做”。即使暂时不能转为民营的，也要引入市场机制，提高经营效率和透明度。日本的特殊法人民营化改革从80年代就开始了，时任首相的中曾根康宏以战后日本政治家中少见的领导能力，在国铁、电信、烟草三大公社的民营化方面取得了值得称赞的成果。小泉上台后，积极推动邮政、道路、医疗等公益法人改革，减少财政投入，实行民营化。日本历届政府试图实现而又半途而废的特殊法人改革方案，在拥有80%的国民支持率、并发誓进行彻底的构造改革的小泉政权的领导下，开始真正实行了。
   (二) 独立行政法人化改革
  为精简国家行政组织并提高行政效率和行政服务质量，从2002年4月开始，日本政府进行了大规模的“独立行政法人化改革”，将各省厅所属的业务执行部门作为独立行政法入分离出来，如国立博物馆、国立美术馆、国土地理院、汽车检查、贸易保险等。“独立行政法人”既不是国立机构，也不是民间机构，而是一种介乎政府与民间之间的特殊机构，是国家机关外部化的一种形态，是日本以建立“小政府”为目标的行政改革的一环。独立行政法人制度是为了实现行政运行范式由传统形态向现代形态的转换，按照政策制定职能和实施职能相分离的原则，并参照英国的“执行机构”制度设立的。
  1996年11月，第二次出任日本首相的桥本龙太郎提出了实施行政改革、经济结构改革、金融体制改革、社会保障结构改革和财政结构改革的政府工作任务。其中行政改革的主要内容是精简政府机构，削减国家公务员，而让一部分隶属于政府的机构成为独立行政法人是削减政府工作人员的主要途径之一。独立行政法人化改革是作为2001年中央省厅重组的一部分进行的，其核心思想则是借鉴了英国的“执行机构”制度。
  1.独立行政法人化改革的历程
   1997年7月，《独立行政法人通则法》获得通过，至该年12月为止，总共通过59个独立行政法人的特别法。但真正的改革从2002年4月才开始。为与中央省厅重组相配合，将内阁府、总务省、厚生劳动省、农林水产省等省下属的研究所、档案馆共几十家直属机构改成“独立行政法人”。2003年，38家特殊法人也走上了独立行政法人化的道路。此后，日本政府还在清理“特殊法人”制度时，将理化学研究所、学术振兴会等部分“特殊法人”改建成了独立行政法人。2004年4月1日，全国89所国立大学成为独立行政法人。
  2.评价
   虽然1996年10月自民党的选举宣言借鉴了英国“执行机构”制度的核心要素，比但其实英国的“执行机构”制度和日本的独立行政法人制度背后的思考是不一样的：英国引入“执行机构”制度是为了进行公共服务领域的管理改革，而日本的独立行政法人制度却是为了精简政府机构，削减公务员的编制。英国“执行机构”制度最重要的目的——改进公共服务的质量、提高效率——却没有反映在日本的独立行政法人制度里。日本的政府官员们是从削减政府职能和效率化的角度来认识独立行政法人制度的，他们认为法人化将会通过剥离执行功能，缩小中央政府的管理范围和规模。既然政府日益增多的事务和日益恶化的财政状况，是由于在现行的体制下，中央政府的官僚既要规划政策又要实施政策，那么两者的分离将会阻止政府膨胀的趋势，只有把政策实施功能剥离出去才能彻底精简政府机构。 [6]
  (三) 政策评价制度
   政策评价即对各级政府制定的政策是否顺应民意，是否符合实际，政策实施是否达到了预期效果进行分析评定的过程。它是监督政府工作，提高政府决策水平的一项重要措施。长期以来，日本行政管理法律中没有关于政策评价的规定，在实际管理中，政策评价工作主要是在本部门完成的。但这种体制存在明显的缺陷，因为自己评价自己制定的政策不可能做到客观公允。 [7]日本各级政府的政策制定过程中存在各种问题：政策规划部门的僵化、实施部门的非效率与不透明造成的政策决策过程的封闭性、政策评估与反馈机能的不健全。为了改变这种状况，2001年6月日本专门通过了政府政策评估法案（GPEA），希望能够借此提高政府的透明度，加强官僚体制对公众的问责度，改善公共行政的质量。2002年4月该法案开始实施，全面引入政策评价体系。GPEA是参照1993年克林顿政府的联邦政府绩效和结果法案（GPRA）制定的，GPEA与GPRA有相似之处，但在几个关键的方面存在不同点。
  1.政策评估法案（GPEA）的基本内容 [8]
  政府机关（各府、部、局）首先应该获取关于其政策影响（指已经实施或将要实施的政策对人民的生活或社会、经济造成的影响）的信息，然后从以下几个角度来评估政策：第一， 必要性。政策目标是否恰当的根据人民和社会的需要制定？有必要由政府机关来实施政策吗？能否让私人部门来承担政策的实施？第二，效率性。能够获得与投入相称的产出吗?能否用更少的投入获得预定的产出?或者用同样的投入获得更大的产出?第三，有效性。通过实施政策能达到预定的结果吗?第四，公平性。能否用一种公平的方式来合理分配政策带来的好处和实施政策花费的成本?或者,利益和成本是用一种公平的方式分配的吗?第五，优先权。该项政策应该优先于其他政策实施吗?
  2.政策评估的实施
   各部都设有自己的政策评估部门，评估本部制定的政策，特别重要或涉及到几个省厅的政策，则由总务省负责专门评价，由隶属于总务省的行政评估局来实施。同时，总务省内还设立了一个由来自民间的专家组成的独立的评估委员会，这些专家都具有专业化的知识和丰富的实践经验。评估委员会通过审查和研究政策评估计划、政策实施情况以及向相关各部提出的建议，以此来保证总务省政策评估的中立性和公正性。为了保证政策评估持续的进行，各部都制定一个政策评估实施纲要，在纲要中阐明基本的程序和实施的步骤，并依照该纲要进行政策评估。并且每个财政年度，各部和总务省都向社会公布一份评估报告，接受公众监督。
  3.实施效果
  虽然日本的政策评估体制在设计阶段采用了某些新公共管理的理念，但是由于该体制存在着几个较大的缺陷，限制了政策评估体制作用的发挥。首先，没有建立一个专门管绩效预算的部门，导致绩效测量无法和预算拨款联系起来。在日本，预算拨款和绩效测量是分别由两个不同的部管辖的：即财政部（MOF）和总务省（MPHPT）。财政部负责向各级行政机关编制预算拨款，总务省则从总体上管理政策评估系统。财政部在行政层级上高于总务省，而且两个部之间很少沟通。因此，财政预算拨款中很难有效反映政策评估的结果，从而缺少压力和激励作用。其次，由于政策评估实施指南对各部自我评估没有做详细的规定，各部可以自行决定对哪些领域和哪些政策项目进行评估，如果某些政策的绩效评估和量化存在技术困难，他们将不会对这些政策进行评估。再者，实施指南只是笼统的规定应该根据必要性、效率、效能、公平性和优先权几个标准来评估，并尽可能采用量化的方法，但没有规定具体的操作方法。此外，日本缺乏在政策评估方面具有丰富经验的专家，作为评估第三方参与者的评估委员会的委员是兼职的，无法投入足够的时间。这几点缺陷导致政策评估实际发挥的作用非常有限。
  三、日本新公共管理实践的特点和前景
  日本的新公共管理改革不具有英美、澳大利亚、新西兰的那种系统、全面、连续、激进的特点，但它确实在某些领域以自己的方式在实践着新公共管理的理念。在经合组织的成员国中，日本的新公共管理改革是独具一格的。
  日本社会存在的以下三点因素阻碍了新公共管理改革在公共部门的应用：
  1．传统制度文化的影响。日本是一个深受东方儒家文化影响的国家，“权威主义”、“集团主义”、“国家主义”等文化因素在日本国民的观念中具有根深蒂固的影响。人们早已习惯了在政府的保护下生活，从心理上接受国民自主、自立和个人自我负责的新观念需要一个转变过程。另一方面，作为既得利益集团的官僚们不信任内生的市场机制，不愿意放弃手中的权力，他们对分权化的改革态度消极，彼此间明争暗斗，千方百计保住自己的既得利益。从根本上实现市场化、重新定位政府与市场的关系以及明确政府在经济运营中的作用，日本只有进一步深化改革，建立适应新的环境变化的政府管理体制。
  2．官僚们对新公共管理持否定态度。即使假定新公共管理的原则在公共部门的改革实践中证明是有效的，未来在公共部门中扩展新公共管理改革的前景令人担忧。因为政府的官僚们对新公共管理的原则持否定态度，尤其是国家人事委员会（NPA）对新公共管理持相当否定的观点。他们认为，虽然新公共管理的原则在提高效率方面是成功的，但因为导致新的问题和产生负面的影响而受到批评.正如英国财政部刚开始实行“执行机构”制度时那样，财务省的官员当然也不愿意放松对预算的管制。考虑到上述因素，除非有很强的政治承诺，否则，官僚们对新公共管理的负面观点将会对日本公共部门的新公共管理改革带来很大的障碍。 [9]
  3．改革缺乏政治动力。从1955年至1993年，自民党一直处于一党独大的地位，他们占据了国会中大部分议席，其他在野党无法挑战其执政地位。这种局面直到1993年才被打破，但如今自民党又重夺执政地位，并且来自其它党派的威胁很小，主要的政治竞争来自党内，整个自民党缺乏改革的动力。再考虑到目前和令后相当时期里难以稳定的日本政局，新公共管理改革能否取得实质性的进展尚难预料。 [10]]
  到目前为止，日本还没有建立起适合本国公共部门行政文化和传统的新公共管理改革的模式，我们将关注已付诸实施的新公共管理改革措施是否有效，关注日本最终能否建立起符合本国国情的新公共管理改革模式。
  
  四、日本的实践对中国的几点启示
  日本的特殊法人民营化、独立行政法人化改革以及政策评价制度对中国的经济和行政改革都有一定的借鉴价值。以下是笔者的几点不成熟的想法，若要付诸改革实践还应慎思笃行，并借鉴日本改革未动，立法先行的做法，确保改革按照预定的思路进行。
  1.在铁路运输和邮电等自然垄断性行业引入市场机制，实行产权多元化。
  这些自然垄断性行业掌握着中国的国民经济命脉，在中国加入WTO、面临更严峻挑战的情况下，这些企业能否焕发生机和活力对中国的经济、政治改革能否顺利进行、社会能否保持稳定都是至关重要的。虽然中日两国的经济和社会制度存在着明显的差异，我们不能照搬日本对其特殊法人实行民营化的改革措施，但各国的国有企业具有共同的一般属性，因此日本国企民营化对我国国企改革仍然有一定借鉴和启示作用。同时，某些行业的自然垄断性是随着时代的改变而改变的，随着科技进步和经济发展，铁路、邮电等行业原来意义上的垄断性特点就不再那么突出，我们应该与时俱进，有计划有步骤地适度引入民营资本、外国资本来共同经营，这种产权多元化的经营方式可以带来以下几方面的好处：（1）可以提高铁路、邮电的运营效率，改变这些行业亏损或低效率的局面，减轻财政压力；（2）国有资本可以在与民间资本、外国资本的良性竞争中实现增值；（3）可以促进国有企业的管理人员学习先进的管理模式和管理理念，从而提高自主管理水平；（4）可以提高这些行业消费者的满意度，实现全心全意为人民服务的宗旨。
  2.对科研、文教、卫生领域内的一些非应用型、企业型的事业性单位实行独立法人化改革。
  一些非普通国民教育的成人进修性质的机构、科研单位如研究所等、博物馆、美术馆、部分医疗卫生机构以及一些从事公共事务和服务的机构，可以改造成一种介于“官”与“民”之间的机构。使它们在业务经营、资金运用、人事管理等方面享有充分的自主权，并以明确的责任和绩效来约束它们的公共服务水平，通过法律法规的方式对其宗旨、任务和业务范围作出明确规定，为政府对这些单位的考核、监督提供明确的依据。这样不仅可以促进同业之间的竞争，激发科研机构教育、研究的活力，提高文教卫等事业单位的服务水平，减轻国家财政负担，还可以剔除一些非管理性的岗位，精简公务员队伍，缩小公务员编制规模，让管理者来管理。
  3.建立完善的政策评价制度，加强公众监督。
  随着民主意识和权利意识的增强，参政议政能力的提高，公民对各种政策从规划到实施中的不透明性越来越感到不满，希望监督政策的意愿越来越强。他们要求对各项关系到自己切身利益的政策从规划到执行的各个阶段了解得更清楚。政策评价制度是保障公民知情权、加强公众监督的一种重要途径。建立政策评价制度对加强公众对政府及官员的问责度，提高公共决策的透明度、开放度和民主参与度，改善公共行政的质量都具有十分重要的意义。政策评价不仅仅是指对政府制定的各项政策进行评价，从广义上讲，对大型的政府基建项目进行评价也是政策评价的应有之义。譬如三峡工程，在项目开始之前，政府已经组织了有关专家进行了长时间的、大量充分的论证；对项目实施过程中的财务状况以及工程质量也应进行评估，以利于及时发现问题、及时改进；项目完工后还应对其产生的经济和社会效益以及对环境造成的影响进行评价；最后从整体上对项目进行评价，总结成功的经验或是失败的教训。另一方面，近年来发生的一些“豆腐渣工程”也从反面证明了利用政策评价制度进行公众监督的必要性。政策评价宜由独立于政府和项目的专家组成的中立性的评价委员会进行，并向社会公众公布评价的结果，将政策或项目置于公众的监督之下。因此，从一定意义上来说，一项完善的政策评价制度将是建立一个民主的、可问责的政府的开端。
  

【参考文献】
[1] 陈振明.走向一种“新公共管理”的实践模式——当代西方政府改革趋势透视[J].厦门大学学 报(哲社版),2000(2). [2] 张玉国.简论90年代日本的行政机构改革[J].东北亚论坛,1998(3). [3] 周志忍.当代国外行政改革比较研究[M].北京;国家行政学院出版社 ,1999. [4] 崔岩.日本行政体制改革分析[J].日本研究,2003(2). [5] 宋世明.日本行政改革的“个性”与启示[J].云南行政学院学报,2001(6). [6] Koichi Nakano.Cross-Border Transfer of Policy Ideas: Agencification in Britain and Japan 12th International Conference of Europeanists [7] 鲁义.日本行政改革新进展[J].日本学论坛,1999(4). [8] Standard Guidelines for Policy Evaluation . [9] HIROMI YAMAMOTO.New Public Management-Japan’s Practice[J].IIPS Policy Paper 293E January 2003 . [10] 池元吉,田中景.20世纪末日本行政改革评介[J].国家行政学院学报,2001(2).

陈艳;龚华生