论立案调解制度的构建

诉讼调解制度作为我国诉讼制度的重要组成部分，既是人民法院行使审判权的重要方式，更是和谐司法的重要内容。它是根植于我国历史文化传统并经过长期司法实践证明有效的纠纷解决方式，不仅符合当前社会大众的价值观念和诉讼意识，也体现了中华民族追求自然秩序、社会秩序和谐的理想。立案调解作为诉讼调解过程中的一个重要阶段因其具有促使纠纷得到早期解决，降低当事人的诉讼费用，减轻法院的负担等功能而成为近几年实务界及学术界共同关心的课题，特别是当前最高人民法院在全国范围内倡导的多元化纠纷解决机制更与法院的立案调解机制有着密切的联系。笔者结合自己的审判实践，仅对人民法院如何构建民商事案件的立案调解制度谈一点儿粗浅的看法，以期对该项制度的构建和完善有所裨益。

    一、立案调解提出的背景 

    调解，作为一种纠纷解决方式，在中国被实践了数千年，对中国的社会稳定发挥了重大作用。诉讼调解是正确处理社会矛盾的重要方法，更是构建和谐社会的有效手段。民事诉讼法（试行）以来，诉讼调解经过了三次大的司法政策调整，即：在民事诉讼法（试行）之前，民事诉讼中坚持“调解为主”的审判政策；在民事诉讼法（试行）中调整为“着重调解”，虽然有所变化，但以调解为主的审判观念并没有根本改变；1991年民事诉讼法正式颁布时，调整为“自愿、合法式的调解”，可以说，此时的审判政策是科学客观的，减少了人为的因素，调解也在真正意义上回归了其本原。尽管诉讼调解的自愿与合法原则为立法所肯认，但至少在上世纪90年代中期以前，实务中法院强制调解与久调不决的现象仍相当严重，学者们共同认为这源于我国计划经济时期形成的所谓“调解型”审判模式 。这一审判模式与“判决型”审判模式相对立，其主要特征是以调解结案为诉讼目标，以法官的职权调查及调解活动为中心来展开审判程序。在计划经济时代，这种“调解型”审判模式具有适用的土壤：当事人之间的熟人关系使纠纷的解决以原有关系的恢复与维持为目标，这为调解提供了前提；在维护社会秩序、防止矛盾激化的诉讼目的下，调解适应了降低诉讼成本的诉求；法院较高的权威地位以及对纠纷解决进行层层把关的监督保障机制维系着“调解型”审判模式的正当化 。这一时期，“调解型”审判模式相对于“判决型”审判模式更易为人们所接受。

    随着我国市场经济的发展和法治进程的推进，诉讼调解的适用于20世纪90年代未期遭受了空前的挑战与危机，各级法院的调解结案率从1989年的73%，下滑到2002年的31.9%，而到2003年则更出现不足30%的局面。 有学者在实证研究的基础上，深刻分析了这一时期法院调解结案率下降的主要原因 ：一是司法政策及法院评价机制的变化。随着民事审判方式改革的推进，以往把调解率作为评价法官行为和业绩的主要标准，并与其奖励升迁直接挂钩的做法被否定，从而减少了诱发强制调解的动机。二是程序设置的问题。诸如要求查明事实、分清是非的调解原则限制了审前调解的发展；允许当事人在调解书送达时的反悔既延误了审理的时间，也增加了法官的负担。三是法官对调解的态度。一些接受过正规法学教育的所谓学院派法官受现代西方法理念的影响，追求较为理想化的司法程序与司法过程，主张通过对抗性的庭审弘扬司法的权威，加之调解经验的欠缺以及对诉讼效率的追求，使这部分法官往往放弃主动调解。四是来自于当事人、律师等的影响。对法官调解动机的怀疑等导致现今的当事人不愿做出任何妥协与让步，调解难以达成合意。而对于有律师代理的案件中，很多律师基于个人利益、工作性质与个人素质等方面的原因，在法院调解中起消极的作用。此外，法学界对法院调解的批评对法官的调解行为和法院内部的司法政策的影响也不容忽视。

    面对如此形势，在中国民事审判方式改革已逾十个年头的21世纪初年，实务界首先开始呼吁重视诉讼调解。2000年5月，原最高人民法院副院长王怀安在江苏法院系统考察期间发表讲话，强调应当加大调解的分量。 上海市第一中级人民法院于同年专门做出了《关于加强法院调解工作的若干规定》。最高人民法院也在其颁布的《关于加强人民法院基层建设的若干规定》中要求基层人民法院“加强依法调解” 。而新一轮诉讼调解的复兴应归于2002年司法政策的重大变化。2002年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》，最高人民法院和司法部分别制定了关于人民调解的司法解释及规定，并共同召开了全国人民调解工作会议。2003年，最高人民法院专门成立诉讼调解规范化研究课题组，对全国法院诉讼调解情况进行全面深入地调研，于2004年9月16日正式公布《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》。这一规定的出台，使我国的诉讼调解制度更加成熟，操作性更强。该解释虽然没有明确提出立案调解的概念，但却隐含着立案调解的影子。该规定第一条：人民法院对受理的第一审、第二审和再审民事案件，可以在答辩期满后裁判作出前进行调解。在征得当事人各方同意后，人民法院可以在答辩期满前进行调解。这为立案调解提供了一定的依据。2005年，最高人民法院出台《人民法院第二个五年改革纲要》，其中明确提出改革和完善庭前程序。同年底，最高人民法院在召开的全国法院立案审判工作座谈会上进一步提出：应当提倡并推广在中级法院以下实行全面的审判流程管理，由立案庭承担诉前保全、先行调解，排期开庭任务，探索并逐步建立有中国特色的民商事案件审前准备程序和案件管理制度 。这对各级法院提出了探索立案先行调解的要求。最高人民法院副院长苏泽林在2006年月11月召开的全国法院立案审判实务座谈会上指出：我们倾向认为，民事审前准备程序应是一个相对独立的诉讼程序。在诉讼法未修改之前，人民法院的立案机构应当探索庭前准备规则，大力开展立案调解、促进和解工作，指导当事人举证，进行必要的证据交换和证据固定，排除与案件审理无关的事项 。至此，立案调解的概念被正式提出。随后，最高人民法院于2007年3月颁布的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中对该制度适用的条件、原则、期限等进行了较系统的规范。立案调解，这一伴随时代需要的法院调解新机制应运而生。

    二、立案调解的基本涵义

    立案调解是指人民法院的立案部门对有可能经过调解（法律法规禁止调解的除外）解决的民事案件在案件移送相关审判部门前，由立案庭的法官主持双方当事人通过自愿协商，达成协议，化解纠纷的诉讼活动。其特征是：在时间上，立案调解是在案件立案后转民商事审判庭审理前进行，其调解案件的期限极短；在范围上，是一审而不是二审、再审或其他程序的案件，是法律关系明确，案件基本事实清楚，争议不大的案件；在原则上，需经当事人双方同意在立案阶段调解才开展；在主持调解的主体上，虽是人民法院的法官，但都是立案庭的法官而不是民商事审判庭的法官；在效力上，与民事诉讼中的调解一样具有同等的法律效力，当一方当事人不履行义务时对方当事人可申请强制执行。

    关于立案调解适用案件的范围，最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中明确了六类案件：

    一是涉及群众利益，需要政府和相关部门配合的案件。因为这类案件如果没有地方政府和相关部门的配合，判决以后当事人的工作不好做，判决也较难执行。

    二是人数众多的共同诉讼、集团诉讼案件。这类案件因为涉及的当事人多，判决以后容易引起群体性上访案件的发生，会给社会增添不安定的因素。

    三是案情复杂，当事人之间情绪严重对立，且双方都有难以形成证据优势的案 件。这类案件比较难以判决，无论判决哪一方当事人胜诉，法官心中都没有绝对把握，一旦下判必然要引起败诉一方的上诉或者上访，形成案结事未了。

    四是相关法律法规没有规定或者规定不明确，在适用法律方面有一定困难的案件。

    五是敏感性强、社会关注程度大的案件。这类案件因为关注的人多，较为敏感，一旦下判，必然在社会上引起较大的影响，对法院也会产生较大的影响。

    六是申诉复查案件和再审案件。

除上述六类案件应当重点调解以外，对有可能调解的民事案件，都应当在立案阶段进行调解。

    从上述立案调解的涵义、特征及案件适用范围可以看出，立案调解具有时代性，是法院为构建社会主义和谐社会提供司法保障的新举措，也是法院快速化解民事纠纷的新机制。立案阶段的调解有其得天独厚的优势和现实意义:

    一是立案阶段有利于开展调解。基于法律规定和应人民法院改革的需要，立案庭承担了各类案件的审查与立案，与立案直接相关或由立案庭处理有利于案件审理的程序性工作，如管辖权异议、争议案件的办理，诉讼费缓减免申请的审查与办理，诉前财产和证据保全、送达、庭前准备程序等。因此，立案法官在立案时双方当事人均到庭的，或经简便传唤其他当事人能及时到庭的，对当事人各方均有调解或和解意愿的，可及时径行调解或促使和解；要求书面答辩的，则在传票上留足十五天答辩期，在提交书面答辩状时组织各方当事人继续调解。这样，通过起诉状、答辩状的送达交换，双方当事人对争执的事实、理由有了大致的了解，具备了调解的认识基础；不少案件在立案庭实施财产保全等诉讼手段时，债务人往往产生较大的心理压力，愿意主动履行义务，具备了调解的现实条件；同时，在送达保全的过程中，立案法官通过看、谈、查、问等，即能够准确了解、把握住当事人的心态、矛盾根源及是非责任，因而能从细微处着手，恰当引导当事人换位思考，推动各方迅速达成协议；对较为复杂的案件，在庭前准备程序中，立案法官在对当事人进行诉讼指导和举证指导的过程中，通过证据交换和信息交流使案情逐步明朗，也能使当事人之间的共识加大，促使当事人对自己的利益做出取舍，根据案情实际立案，立案法官拟定出的调解方案就具有很强的针对性和可行性，避免了以往调解和稀泥、乱折中的现象。

    二是方便当事人诉讼，减少当事人诉累。立案调解能使简易的民事案件在最短的时间内解决，减少了当事人的讼累。我市开发区法院立案庭的速裁调解、大厂回族自治县法院的立案调解及广阳区人民法院立案庭所设的温馨调解室等，工作效率均得到社会各界的认可。

    三是节约审判资源，降低审判成本。大量简易的民事案件由立案调解中心解决，有助于从事民事审判工作的法官集中精力研究解决疑难复杂案件。立案调解简化了诉讼程序，从而节约了审判资源，降低了审判成本。

    四是开展立案调解符合现代法治的要求，具有充足的法理依据和法律根据。立案调解是人民法院调解的方式之一，人民法院通过在立案阶段调解或促使当事人和解化解社会矛盾纠纷，既能实现司法的目的，又能降低当事人的诉讼风险和诉讼成本，法官主持下的调解作为解决民事纠纷的机制，无论是大陆法系还是普通法系，西方国家还是东方国家，都受到前所未有的重视。在目前世界范围的司法改革浪潮中，日本通过调停解决的案件占总数的53％-54％，德国一向调解率比较低，经过几年的改革，调解率达到了25％。实践证明，立案调解花费了很少的人力，解决了大量案件，实现了法律效果与社会效果的统一。

    五是为构建社会主义和谐社会提供司法保障。提倡和谐，促进和谐，实现和谐。从国家层面上讲，它是一种政治生活理想社会的标志，它是通过教育、引导来提高国民的素质，追求高尚的目标。法院是国家机器重要的组成部分之一，在构建社会主义和谐社会的过程中，法院具有惩罚犯罪，平衡社会权力，调节社会成员利益关系的功能，其地位和作用具有特殊性，是任何部门所不能替代的。进入立案调解程序的民事案件，可以当日立案，当日结案，法律文书的制作不必耗费法官更多的精力，案件平均审理天数大大缩短，矛盾纠纷在最短的时间内得以化解，避免当事人之间以及当事人与法官之间不必要的纠缠。

    三、立案调解、诉前调解及诉讼和解

    诉前调解的概念目前并不统一。有学者认为诉前调解应指法院受理民商事案件正式开庭前包括立案前后的整个过程的调解；还有的认为立案调解也叫诉前调解，二者没有区别。笔者认为，诉前调解应是指人民法院审查当事人民商事纠纷的起诉，决定立案前的调解活动。它的特征在于：是人民法院主持的调解，是在决定立案前的调解，不具有法律效力。它与立案调解的区别在于：前者在立案前，后者在立案后；前者不具有法律效力而后者具有法律效力。因为诉前调解没有立案，诉讼程序没有开始，自然不受程序约束，也不需制作调解书，双方达成协议后，立即履行，如果反悔，再立案进入诉讼程序。

    诉讼和解，依通说认为，是指民事诉讼当事人在诉讼过程中，自主协商，达成协议，解决纠纷，终结诉讼的行为。在我国，理论及实践均将法院的调解与诉讼上的和解作了区分，把诉讼和解确定为没有法院参与下当事人对自己权利行使的处分权。而西方国家的诉讼上和解却与我国的调解无本质区别。台湾学者杨建华就认为，不论用“调解”或“和解”之名词，实质意义相同 。在20世纪70年代以后世界性的民事诉讼改革潮流中，各国都把促进和解作为一个重要的目标，并加强法官在促进和解中的作用。在美国，1983年修改联邦民事诉讼规则时，将促进和解作为审前会议的重要目的之一。这一修改为法官在诉讼和解中的作用予以重新定位：法官不仅要为当事人提供一种机会或对话渠道，更有可能成为调解人主动进行调解。实务中，很多法官亦赞成采取促进和解的态度，并认为在审前会议中由法官主导，积极促进和解才是对付案件数量增加和诉讼延迟的最好办法 。美国97%以上的民事案件均能在审前程序中以和解解决，真正进入事实审理的不到3%。在德国，2002年修改民事诉讼法，亦将促进和解方式解决纠纷作为改正法的重要任务之一，要求尽可能在诉讼的早期阶段促使当事人以和解解决，为此，规定在第一审诉讼程序中，于口头辩论之前，先行和解辩论 。诉讼中劝告和解成为德国法官的重要职责。实务中法官对劝告和解极其热心，“许多法官等实务家偏重于追求成立和解的想法，认为应期待诉讼制度能追求达成和解为最善策，其次才是以判决解决。” 据统计，在德国地方法院，和解与判决的比例为1/3，而州法院则高达1/2。在日本，诉讼中以合意解决纠纷也是日本民事诉讼法中的重要制度。实务中，对积极介入和解的法官也给予了较高的评价，通过和解来处理大量案件的法官被认为是出色的法官。 法官对劝告和解的时机享有裁量权，无论诉讼进行到何种程序，只要有和解的可能，法官均可进行和解劝告。但实务界似乎更倾向于在诉讼的早期就积极进行和解劝告，实务中曾广为盛行的“辩论兼和解”即是其典型的场景。

    综观西方国家诉讼和解的相关制度，从立法上看，各国都把促进和解作为法官在诉讼中的义务。可见，要全面发挥诉讼上和解的功能，法官的作用不可或缺：首先，要为当事人提供沟通的契机。“因要求和解会被认为示弱，当事人往往不愿意主动先提出来。” 如果没有第三者的介入，和解很难达成。而在诉讼这样一个特定的时空内，由中立而公正的法官介入当事人之间的和解，为当事人提供对话的机会和渠道，容易使当事人达成诉前没能实现的和解。其次，正确、公正地开示有关预测判决的信息。诉讼中和解实质上是在“预测判决的影子” 下进行的交涉，和解达成与否及其质量直接受有关预测判决的信息所左右。因此，法官在诉讼上和解中最为重要的作用即为正确、公正地开示相关信息。实际上，也正是依赖于审理案件的法官提供有关预测判决的信息才使当事人更容易接受法官的劝告而达成和解。再次，提示和解方案，为当事人做出决定提供权威性意见。在诉讼和解中，法官根据审理中对争议事实的把握和法律适用的见解向当事人提示和解方案，在此基础上进行适当的说服。最后，确认和解的成果。诉讼上和解的目的在于解决民事权利义务争议，终结诉讼。合意达成后，需要由法官对合意加以确认，从而产生诉讼法上的效力。

    当然，由于诉讼传统、诉讼结构的不同，在各国的诉讼实务中，法官介入诉讼上和解的程度亦存在差异。但不可否认的是，法官在诉讼程序中努力促成和解，特别是尽可能在诉讼早期促成和解，已成为当代司法普遍认同的理念和行为。美国审前程序中的和解、德国口头答辩之前的调解及日本诉讼早期的和解，无疑都与我们正在推行的立案调解有诸多共同点，也为我们提供了宝贵的经验。尽管我国对诉讼调解与诉讼和解作了概念上的区分，但笔者认为，我们在推行立案调解时法官亦应首先考虑促进当事人的和解，经当事人申请，法院再将和解协议内容制作成调解书，获得调解结案的效力。力推和解的意义在于，其具有更广泛的功能：纠纷解决功能；法律创制功能（在缺乏法律依据的诉讼案件中，通过当事人的合意也能解决纠纷，调整当事人之间的利害关系）；使纠纷得到早期解决，降低当事人的诉讼费用（和解撤诉的，可以考虑免收诉讼费；需法院出具调解书的，适当收费）；与判决相比解决的内容更富于弹性，能够使纠纷得到具体、妥当、根本的解决；有助于当事人之间感情的融合和关系的修复；容易履行；能够减轻法院的负担等。

    四、我国立案调解的现状 

    立案调解，是人民法院在司法实务中的积极探索，由于立法的缺失，使立案调解制度的定性和定位处于模糊不清的状态，除法官在立案调解时积极性不高外，当事人也不尽理解和支持，因而立案调解工作还存在不少问题。 

    （一）法律对立案调解的规定不明

    从现有法律规定看，没有明确规定立案调解这一程序。立案庭的职责是立案，不是审案，在立案庭开展立案调解与法院系统要求的立审分离相矛盾。是立案还是审案，不仅当事人困惑，立案法官在实际操作过程中也无章法可依，致使立案法官在启动调解时和调解过程中难以积极行使职权，加上多办一个案子就多一份责任，因此，立案法官不愿主动调解，使立案调解工作难开展。

    （二）立案调解与法院内部管理相矛盾

    法院将各部门的调解结案率、案件审理效率等作为考核审判工作好坏标准，开展立案调解使立案庭与各业务庭之间出现矛盾。一是开展立案调解，一些比较简单的民商事案件消化在了立案调解阶段，业务庭的诉讼调解率可能大大降低，影响到审判业务庭的调解率。二是开展立案调解，立案庭将待办案件转往业务庭的时间较长，影响到案件的审限期。三是开展立案调解，基于双方当事人的合意，只需要有基本的案件事实即可。而一旦调解不成，案件转入审判，在审判中调解是查清事实上的调解，由于调解的基础不同，立案调解与诉讼调解的思路存在区别，最终导致双方当事人对案件的处理期待值不一样，增加了诉讼中调解的难度。因此，审判庭认为立案调解没有必要，这也使立案调解法官的积极性大大降低。 

    （三）当事人对立案调解不认同

    除小部分当事人起诉时，矛盾较小，分歧不大，希望通过立案调解快速解决纠纷，同意立案调解外，还有相当一部分当事人认为，之所以将案件起诉到法院，就是因为矛盾对立性很强，具有不可调和性，且有的双方当事人私下已经中间人进行了多次调解，均没有调解成功，再进行调解显得有些多余。故对在立案时进行调解不理解，认为案件没有经过审理，事实没有查清楚，损失不确定，责任大小没有进行划分，就进行调解缺乏严肃性。此外，在立案阶段调解，当事人担心损失进一步扩大。原告为了权利的尽快实现，在立案调解时往往作出较大让步，一旦被告不及时履行调解内容，原告还需向法院申请执行，从而使自己的权利遭受较大的损失，由于在心理上顾虑重重，而不愿进行立案调解。 

    （四）法官素质达不到要求

    目前在立案阶段能够调解的案件数量虽然不多，但涉及面较广，不仅仅包含民事案件，还包括商事案件，加上立案调解时间紧、难度大、要求高，对从事立案调解的法官的工作能力和自身素质提出了更高的要求，既要求法官有扎实的法学理论功底、丰富的审判经验，更要求法官有耐心、细心以及热心。面对不同类型的案件进行具体操作，难以达到理想的效果。 

    （五）案多人少的矛盾突出

    法院立案庭集审判业务、审判管理、审判监督于一身，工作任务异常繁重，而相应的在干警的配备上各院均明显不足。以我市开展立案调解工作较好的几个基层法院为例，廊坊经济技术开发区法院立案庭有干警3人、永清县人民法院立案庭5人、大厂回族自治县法院立案庭有3人。由此可见，干警的配备与工作任务不成正比，也影响了立案调解工作的开展。

    五、立案调解制度的立法完善 

    （一）立案调解应确立的几项原则

    1、自愿原则。调解在本质上就是以当事人合意来解决纠纷。因此，调解制度的基础就是当事人对自己权利的处分权。调解的正当性和有效性均来源于当事人调解的意思自治，而这也正是对调解是否公正进行判断的基本标准，是调解制度发挥作用的基本要求。立案调解中必须严格遵守这一原则，以保障当事人能够自由真实地表达其意志。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》及《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中均突出了此项调解原则。

    2、合法原则。调解必须符合合法性原则，立案调解也不例外。合法性要求包括程序合法与实体合法两个方面。立案法官首先应当依职权保证调解不违反法定程序，为当事人达成解决纠纷的协议提供正当的机会并保障这种自由。当促成调解时，对调解协议内容的公正性及不违反法律的禁止性规定两方面进行审查，对不符合法律规定的，不予确认。

    3、保密原则。调解当事人主要通过谈判协商来解决争议，往往会涉及各自的商业秘密和个人隐私，即使不构成商业秘密和个人隐私的一些情况，当事人通常也不愿意对外公开。最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》第七条第一款就是对调解保密性的要求。笔者认为，这仅是最基本的保密规定，对立案调解不成需向审判庭移送的案件，法律没有明确的保密要求。事实上，当事人在调解过程中的任何陈述及其相关事项等，主持立案调解的法官均有向审判庭法官保密的必要，立法也应对此予以完善。

    （二）立案调解应完善的几项工作

    立案调解既不能影响诉讼程序的正常进行，又不能使立案调解的价值追求发生变异，尽管立案调解尚存在不少问题，但立案调解在促进我国社会和谐，维护社会稳定方面起着积极的作用。因此，应对立案调解进行规范。

    1、确立民事诉讼审前准备程序为一个独立的程序。我国目前的法律未将审前准备程序规定为一个独立的程序，其功能、价值尚不能充分发挥，也使立案调解缺乏依据。为使社会各界对立案调解有一个正确的认识，特别是使当事人能信任并主动接受立案阶段的调解。建议我国修订民事诉讼法时将审前准备程序作为独立程序确立，将立案调解程序尽快纳入立法议程。在程序法中明确立案调解的案件范围，明确立案调解程序，使之独立于庭审调解之外。 

    2、明确立案调解规程，规范立案调解工作。从法律的角度明确立案庭在审查立案期间，开展调解案件的适用范围、原则、时限、程序等。对法律关系基本清楚、事实争议不大、法律责任比较明确、当事人有调解意向的一审民商事案件进行立案阶段的调解。立案调解的期限按最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中的规定严格掌握，对当事人不同意调解或经调解不成的，要及时转相关业务庭审理。目前，从各地开展立案调解的模式看，有“调裁结合，先调后裁”、“只调不裁”、“诉前调解”三种模式，故开展调解的主体也有待规范和统一。

    3、尊重当事人选择，坚持依法调解。在开展立案调解时，调解法官应注意坚持依法调解的原则。法官要尊重当事人的选择权，若当事人不同意立案调解，则不得因片面追求调解而强制、违法调解。一旦双方当事人达不成调解协议的，立即移入审判庭处理，防止诉讼拖延。同时，应告知当事人，在立案阶段为达成调解或和解的目的而作出的妥协或认可的承诺，不会在今后的诉讼中作为对其不利的证据使用，消除当事人对立案调解的顾虑。对当事人达成的调解协议进行严格审查，防止当事人利用调解恶意损害国家、集体和第三人的合法权益。 

    4、明确立案调解收费，鼓励当事人在立案前调解。现行法律鼓励当事人协商调解，对和解撤诉和调解案件仅收取一半的费用。笔者认为，此项诉讼收费标准应进一步改革，从立法的角度进一步鼓励，是否可以对答辩前和解撤诉的案件免收诉讼费；对经立案调解的案件考虑适当收费，以诉讼费收费标准的四分之一或五分之一为限，以资鼓励当事人以快捷、简便的方式处理纠纷。 

    5、提高法官素质，配强审判人员。加大对立案调解法官的业务素质培养，参加多种审判业务学习，使立案调解法官能够始终与审判法官在业务素质、法律适用、政策掌握上保持一致性，提升业务素质。增加人员配备，设立专门的审前调解机构，与立案组织分离，确保有专人负责立案调解工作，以便调解法官能在短时间内全力以赴查清事实，准确把握双方当事人的心态，正确运用法律及时高效的化解矛盾，调解纠纷。 

    6、建立科学合理的调解激励机制。法官在立案阶段的和解与调解工作成绩应当纳入个人工作考评范围。建立激励机制，既要考虑在立案阶段对法官调解工作的肯定和鼓励，同时也要注意防止片面追求调解率而把案件积压在立案阶段，影响案件审理期限情形的发生。要真正贯彻“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”的审判工作指导方针。

    7、探索多种方式的调解机制。按最高人民法院《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》第11条的规定：人民法院可以引导当事人选择办案法官之外的有利于案件调解的人民调解组织、基层群众自治组织、工会、妇联等有关组织进行调解，也可以邀请人大代表、政协委员、律师等个人进行调解。经当事人同意，法官助理等审判辅助人员受人民法院指派也可以调解案件。对疑难、复杂和有重大影响的案件，人民法院的庭长或者院长可以主持调解。这为法院调解方式的多元化提供了依据，立案法官根据每一案件的具体需要决定是否调解及采取何种方式调解。探索多种方式的调解机制，促进社会的和谐稳定应成为人民法院每一名立案调解法官共同研究的课题。

作者：廊坊市中级人民法院 马式存 薛月琴