贯彻执行《海南省自然保护区管理条例》应注意解决的几个问题

发布日期：2009-07-21 作者：王向和律师

1991年9月20日海南省人民代表会议常务委员会第18次会议通过了《海南省自然保护区管理条例》（以下简称《条例》），并于10月16日公布之日起实施。《条例》的颁布实施是我省自然保护事业的一件大事，标志着我省依法管理自然保护区的工作走向了一个新阶段。
但我们知道，在《条例》出台之前，我省的自然保护事业并非处于无法可依的状态，只是没有一部专门的自然保护区法规而已。《条例》是在总结我省自然保护事业经验教训的基础上，结合海南实际，并吸取兄弟省市先进经验，遵循有关法律、法规的基本原则制定的，是有关法律、法规的基本原则的条文化、具体化。所以，《条例》目前面临的首要问题是如何全面贯彻实施。下面就《条例》的贯彻实施问题谈几点看法。
一、自然保护区建设管理资金严重缺乏，自然保护区管理机构不健全，人员编制难以落实等问题急待解决。
目前自然保护区建设的重要性还没有得到充分认识和足够重视，自然保护区建设管理经费没有纳入国民经济和社会发展计划。自然保护区经费来源未能真正体现以地方为主、中央为辅的原则，造成大部分自然保护区经费落实无门。由于自然保护区经费不落实，导致自然保护区管理机构、人员编制难以确定。截止1991年底，全省已建立58个自然保护区，只有27个自然保护区成立了管理机构，占保护区总数的53.4%，许多自然保护区处于无人管理状态。
为了解决资金缺乏这一长期困扰自然保护区建设事业发展的问题。《条例》做出了明确规定：“各级人民政府应把自然保护区建设纳入经济建设和社会发展计划。”“建立自然保护区基金制度。自然保护区基金用于发展自然保护事业。”“自然保护区所需经费列入同级人民政府财政年度预算计划”。
但也要看到，我国仍处于社会主义初级阶段，经济力量还比较薄弱。特别是我省还处于全国经济发展的平均水平之下，政府在近期不可能拿出很多资金用于自然保护区的开发建设，充分调动各方面（包括外国投资者）的积极性，多层次、多渠道地筹措自然保护区建设资金是必要的。
海南是我国最大、最特的经济特区，享有较大的经济管理自主权和较为优惠的政策，对国内外投资者具有较大的吸引力。因此，在我省的环境保护方面开展国际合作与交流，吸引外交参与我省的自然保护区建设是可能、可行的。所以，《条例》规定：“境内外团体或个人可以投资参与我省的自然保护区建设。”这为解决我省自然保护区资金问题开辟了一条新途径。
二、我省自然保护区管理体制与国家及其它兄弟省、市不尽相同，管理部门之间存在交叉，需加强配合、协调与交流。
国务院机构改革办公室《关于野生动物和自然保护区管理体制问题的协商意见》规定，国家环保局负责对全国自然保护区的综合管理；林业部、农业部、地矿部、水利部、国家海洋局等负责管理各有关类型的自然保护区。但我省情况比较特殊，实际上省、市、县环保部门直接管理的自然保护区占全省自然保护区的二分之一，若按规定移交给各专业管理部门，执行难度很大。因此，从实际出发，为便于管好自然保护区，《条例》规定：“环境保护部门对自然保护区实施统一监督管理；林业、海洋、地矿、水产、农业、建设、水利、文化等部门分别是各专业自然保护区的行政主管部门。”但环保部门“经同级人民政府批准，可以直接管理一些综合类型或特殊类型的自然保护区……”。这就意味着，在《条例》颁布之前已建立的自然保护区的隶属关系不变，原由哪个、哪一级部门管理的仍由其管理。但在《条例》颁布后新建立的自然保护区，则按《条例》规定的分工原则进行管理。所以，在这些老自然保护区的管理中，作为自然保护区综合管理部门的环保部门与林业、海洋等其它专业管理部门之间需加强配合、协调与交流。
关于《条例》实行后新建自然保护区的程序，《条例》第9条规定，国家级、省级、市县级自然保护区的建立，一律经省、市、县环保部门会同有关部门做出推荐意见或审查意见。国家级的，由省人民政府报国务院批准公布；省级的，由省专业行政主管部门或所在市县人民政府报省人民政府批准公布，并由省专业行政主管部门报上级主管部门备案；市县级的，由市县专业行政主管部门报市县人民政府批准公布，并由市县专业行政主管部门报省行政主管部门备案。以前自然保护区的申报程序不规范，该经环保部门综合平衡的，未经综合平衡就上报；该由省政府上报的，各主管部门就直接上报了；该备案的没有备案。因此，在新建自然保护区时，环保部门与各专业行政主管部门之间也需加强配合、协调，严格按程序办事。
环保部门要切实担负起统一监督管理的职能，强化监督管理机制；综合管理部门与专业管理部门之间有分工，但不分家。各司其职，各负其责，互相支持，互相配合，才能将自然保护区建好、管好。
三、我省自然保护区工作取得很大成就，但还存在一定问题。
首先，我省自然保护区建设缺乏统一规划，许多急需保护的地区还没有建立起自然保护区，已建立的自然保护区类型还不够齐全，面积也不够大。在已建立的58个自然保护区中，综合生态系统自然保护区和生物物种自然保护区占43个；自然遗产，文化遗产及其他自然保护区共占13个；风景名胜类型的自然保护区还很少，与海南的美丽风光很不相称；而资源管理类型的自然保护区则还没有。
其次，已建立的58个自然保护区有的遭到了严重的破坏。例如，邦溪自然保护区里珍贵的海南坡鹿，1980年遭受百余人持枪围杀，将近绝迹；在自然保护区内打石、砍树、挖沙、开矿等事件时有发生，禁而不止。
针对上述问题，《条例》规定，环保部门统筹自然保护区的区划、规划，组织查处破坏、侵占自然保护区的重大事件；专业行政主管部门负责本专业自然保护区的区划、规划、建设和管理工作，组织查处破坏、侵占本专业自然保护区的事件；自然保护区管理机构负责保护自然保护区的自然环境和资源，并采取措施预防和制止损害自然保护区的行为。
四、完善《条例》的配套措施。
1、为了更好地执行《条例》，在实施过程中，有关部门应注意制定实施办法，就相关问题做出具体规定，便于操作。
2、制订《海洋自然保护区管理办法》。
我省是陆地最小的省，又是海洋最大的省，海洋面积约为陆地面积的50多倍。辽阔的热带海洋具有大量富有特色的海洋类型生物物种、生态系统、地质地貌景观，具有重要的科研、观赏等方面的价值。所以，加强海洋自然保护具有极为重要的意义。《条例》的颁布实施为《海洋自然保护区管理办法》的制订提供了可遵循的依据。加强海洋自然保护区立法是贯彻、执行《条例》的一项新的重要任务。
3、制订自然保护区的区划、规划。
我省要做到有计划、有步骤、有重点地建立新的自然保护区，逐步扩大自然保护区的面积和类型，并充分发挥自然保护区在特区开发建设中的积极作用。

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