我国自然保护区生态补偿的理论与实践探索

【摘要】自然保护区的生态补偿是我国生态补偿机制的重要领域之一。自然保护区产生的生态效益由国家和全民享有，而因此产生的损失却由自然保护区的居民承担。消除这一不合理现象的对策即为生态补偿。本文试分析了自然保护区生态补偿的理论基础，并于其上探索我国的实践情况，提出了几点问题并给出了相应的合理化建议。
【英文摘要】 Ecological compensation of natural reserves is one of the important areas of ecological compensation mechanism in China. The country and all the people enjoy the ecological benefits which produced by natural reserves, while the resident of natural reserves take on the damages. Ecological compensation is the measure to eliminate this unreasonable phenomena. This thesis analyse the theoretical basis of ecological compensation of natural reserves and explore the practice situation in China. Finally, I make several rationalization suggestions relevant.
【关键词】自然保护区；生态补偿；理论；实践
【英文关键词】natural reserves; ecological compensation; theory; practice
【写作年份】2009年
 【正文】
　　自然保护区又称自然禁伐禁猎区、自然保护地。IUCN将自然保护区界定为：“通过法律及其他有效方式，特别用以保护和维持生物多样性、自然及文化资源的陆地或海洋区域。”[1]1994年制定的《中华人民共和国自然保护区条例》第二条规定：“本条例所称自然保护区,是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象所在的陆地、陆地水体或者海域，依法划出一定面积予以特殊保护和管理的区域。”
　　
　　我国1956年建立了第一个具有现代意义的自然保护区——鼎湖山自然保护区。截至2007年8月，我国国家级的自然保护区已达303个，各级自然保护区的总面积约150万平方公里，占我国陆地国土面积的百分之十五。自然保护区具有保护生物多样性、维护生态安全、保留自然界美学价值的作用，并具有重要的科研、教育意义。但是，需要引起注意的是，在自然保护区的发展过程中，生态保护与经济发展、长远利益与短期利益、局部利益与整体利益的矛盾也逐渐显现。生态补偿机制即是解决这一系列矛盾的重要途径。2007年9月，为推动建立生态补偿机制，完善环境经济政策，促进生态环境保护，国家环保总局印发了《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》。国家将重点在自然保护区的生态补偿、重要生态功能区的生态补偿、矿产资源开发的生态补偿、流域水环境保护的生态补偿四个领域推动开展生态补偿试点工作。这一指导意见的出台标志着国家和社会对生态保护和可持续发展的重视，建立并完善包括自然保护区的生态补偿机制在内的标准生态补偿体系已成为当今迫切需要解决的问题。
　　
　　一、自然保护区生态补偿的理论基础
　　
　　（一）几个概念的界定——生态、补偿、生态补偿
　　
　　1.生态
　　
　　生态一词源于古希腊，意思是指“家”或者“我们的环境”。现代意义上，生态就是指一切生物的生存状态，以及它们之间和它与环境之间环环相扣的关系。放在生态补偿机制中来理解这一概念，学者间有不同的观点。如有的学者认为这里的生态主要指生态效益，即环境系统中的自然资源所体现的调节性生态功能对人类社会的作用[2]；有的则认为应涉及生态系统中的生态效应、生态服务功能和生态效益[3]。对此，笔者赞同第一种观点。因为生态补偿归根结底是在协调人与人之间基于生态而产生的各种利益，这些利益又最终以生态效益的形式表现出来，为人们所享有或用于交换。因此，生态补偿机制应当作为生态效益补偿机制的同义语。
　　
　　2.补偿
　　
　　根据《现代汉语词典》的解释，补偿的意思是“抵消（损失、消耗）”、“补足（欠缺、差额）”。“补偿”一词在我国法律中应用较为频繁，刑事、民事、行政方面都存在补偿制度，如我国《物权法》规定的征收、征用补偿。不难发现，法律上的补偿发生的原因都是合法行为对他人产生了损失或者行为者有目的的使他人受益，生态补偿机制中的补偿也不例外。这一补偿发生的原因是生态破坏者的合法开发、利用行为破坏了生态环境或者生态效益维护者和增值者的行为使他人受益。其不仅体现了人与自然的关系，更体现了人与人之间因生态效益而产生的补偿关系。需要注意的是，在法律意义上，补偿不等于赔偿，赔偿是因为违法行为对他人造成损害而应承担的损害填补责任，补偿则是基于合法行为造成的损害。补偿也不应与补助、补贴相混淆，补助是一种政府性施惠行为，补贴则经常作为一种政策上的经济扶植手段来使用，它们都不要求有权益受损方和受益方的存在。
　　
　　3.生态补偿
　　
　　生态补偿也叫生态效益补偿，目前在我国没有公认的定义，学界主要存在四种观点，分别是广义说、约定说、目的论、狭义论[4]。中国生态补偿机制与政策研究课题组给出的定义是：“生态补偿，是以保护和可持续利用生态服务系统为目的，以经济手段为主要方式，调节相关者利益关系的制度安排。”“生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。”[5]
　　
　　虽然关于生态补偿的定义有所不同，但关于其类型的认识却基本达成了一致，即根据补偿发生原因的不同，生态补偿分为抑损性生态补偿和增益性生态补偿两大类。抑损性生态补偿是指国家对合法开发、利用自然资源造成生态破坏、生态效益减损的行为人收取的，用于保护、恢复生态功能的费用。增益性生态补偿则是指国家对因生态保护和建设而使生态效益得以维护或增值，并使他人受益而自己遭受损失的行为人支付的用于弥补其经济损失的费用。矿产资源的生态补偿是典型的抑损性生态补偿，自然保护区的生态补偿则是增益性生态补偿的代表。
　　
　　（二）自然保护区生态补偿的理论基础——从经济学、生态学和法学的视角
　　
　　环境保护法是典型的交叉学科，其内容涉及经济学、生态学、地球科学、法学等多个领域。作为环境保护法研究的内容之一的自然保护区生态补偿机制，也应采用联系的观点，从经济学、生态学和法学三个方面来分析其理论基础。
　　
　　1.自然保护区生态补偿的经济学基础
　　
　　经济学追求的是如何使利益最大化，即如何以最少的投入得到最大的产出的问题。公共物品理论和外部性理论是经济学中的两个重要理论，也是自然保护区生态补偿的经济学基础。
　　
　　（1）公共物品理论
　　
　　经济学上将物品分为私人物品、公共物品、俱乐部产品和公共资源。公共物品是能够同时供许多人使用，并且供给它的成本与使用它的效果并不随使用它的人数规模的变化而变化的物品。公共物品是公共利益的具现化，它具有非排他性和非竞争性。公共物品的这一属性会导致这样的结果：如果公共物品在市场上进行交易，没有消费者会愿意自行购买，而是等待别的消费者购买以便自己可以免费享用其所带来的利益，这就是经济学上的“灯塔效应”。每艘航行的船只都需要灯塔作为航标，但没有人会自愿对灯塔进行维护和修理，这种情况下就需要政府公权力的介入。
　　
　　自然保护区及其所能产生的生态效益属于公共物品。自然保护区具有重要的生态价值和社会价值。比如其存在保护了生物多样性资源，其中的大量森林资源又有净化空气、调节气候、涵养水源、保持水土的作用。这些生态效益是自然保护区内的居民牺牲自身的经济利益来进行维护的，因为自然保护区内一般禁渔、禁猎、禁伐，一些以此为生的居民丧失了基本的生活手段，致使生存受到威胁。因此生态效益的受益者不应免费享有这些效益，而应支付相应的费用，把生态效益作为一项生态产品进行购买。否则受益者会因不需付费日益增多，维护者则因得不到补偿而减少，最终会造成生态效益这一产品的供求不平衡，从而形成恶性循环，不利于生态保护工作的进行。
　　
　　（2）外部性理论
　　
　　公共物品、俱乐部产品和公共资源会在其提供和消费的过程中产生外部性。外部性是指某个微观经济单位的经济活动对其他微观经济单位造成的非市场性的影响。其中，对受影响者有利的称为外部经济或正外部性，反之则称为外部不经济或负外部性。生态补偿正是根据外部性理论分为抑损性生态补偿和增益性生态补偿。外部性不受市场价格机制的调整，在市场中，正外部性产品的生产者可能不会得到补偿，负外部性产品的生产者也不需支付费用。这就必然导致正外部性产品过少，负外部性产品过多的结果的出现。自然保护区所产生的生态效益具有正外部性，在市场不能对其进行有效补偿的前提下，需要政府采取适当的经济政策进行干预，即政府对自然保护区的生态效益维护者进行补偿，这也是庇古税的内容之一。
　　
　　2.自然保护区生态补偿的生态学基础
　　
　　长时间以来，人们一直认为资源无限、资源无价。随着经济社会的发展，日益严重的资源短缺和环境破坏问题使人们认识到了资源的重要价值，既然资源有价就应该付费使用。自然保护区是一种特殊的、复杂的自然资源，它包括有代表性的生态系统、珍惜的野生动植物以及具有特殊意义的自然遗迹。它具有巨大的经济价值、生态价值和社会价值，其生态价值尤其重要，可以改善区域甚至全球环境的生态环境，为人类和其他物种的生存和发展提供物质基础和环境基础。
　　
　　3.自然保护区生态补偿的法学基础
　　
　　自然保护区的生态补偿本质上协调了公民环境权与保护区内居民的生存权、发展权的关系。环境权与生存权、发展权都属于基本人权，是人之作为人所不可或缺的权利。法律应努力寻找权益之间的均衡点，不能为了一种权益而随意牺牲另一种权益。这也是法的正义价值的要求，因为正义的表述之一即是各得其所。
　　
　　二、理论基础之上的架构——我国自然保护区生态补偿实践探索
　　
　　我国的自然保护区生态补偿研究实践，始于20世纪70年代四川省政府决定将青城山保护区门票收入的百分之三十用于青城山保护区的森林保护。我国在1998年设立森林生态效益补偿基金之后，2001年财政部和国家林业局选择了11个省、自治区的658个县(单位)和24个国家级自然保护区作为生态效益补助资金的试点。[6]2007年9月，国家环保总局《关于开展生态补偿试点工作的指导意见》印发后，开展自然保护区生态补偿试点的工作更成为中央和地方各级地方政府的工作重点。三十多年以来的实践使我国在自然保护区生态补偿在有关立法及补偿机制的一些具体内容如补偿原则、补偿对象、补偿标准、补偿方式等方面都取得了较大的进展。自然保护区生态补偿的发展不仅体现了法的正义价值，也是自然资源价值论和经济学公共物品理论和外部性理论的必然要求。然而，我国在该领域的理论研究和实践毕竟起步较晚，难免存在一些问题。在此，笔者结合自然保护区生态补偿的理论基础，对实践中存在的几个问题进行分析，并力求提出合理化建议。
　　
　　（一）我国自然保护区经费不足且分配不均，生态补偿的确实实现受阻
　　
　　根据国际保护监测中心统计结果，1999年世界范围内自然保护区平均得到的经费投入为每平方公里893美元，其中发达国家为每平方公里2058美元，发展中国家平均为每平方公里157美元。而对我国85个自然保护区的调查显示，其平均能得到的经费为每平方公里52.7美元，其中46个国家级自然保护区平均得到的经费为113.1美元，远远低于国际水平。除经费短缺这个问题之外，保护区间获得经费的差异也很大。如同处云南的西双版纳国家级自然保护区和大围山省级自然保护区，两者获得的经费相差达十倍之多[7]。
　　
　　我国幅员辽阔，自然保护区占国土面积比重大，自然保护区的经费支出又主要依靠中央和各级地方政府的财政拨款，导致自然保护区自身运作的经费都难以保障，更难以实现对该区域内居民的生态补偿。此外，我国地区差异大，东部主要为经济功能区，经济发达，地方政府财政宽裕，而自然保护区较少；反之，自然保护区集中的较为落后的西部地区，当地政府往往财政困难，无力支付庞大的自然保护区所需的经费，而正是这些地区产生并向全国提供着巨大的生态效益。
　　
　　针对上述不合理现象，笔者认为可以设立专门的自然保护区生态补偿基金，该基金独立于自然保护区的经费拨款，专款专用，并设立有效的管理部门和监督办法。基金的来源应多元化，具体可以包括各级的专项财政拨款、政府向生态效益受益者收取的生态补偿费和生态税以及来自社会各界的资助。使用基金时应具体考察各地自然保护区的实际情况，西部的生态功能区应得到更多的份额。
　　
　　（二）我国自然保护区生态补偿缺乏立法保障
　　
　　我国自然保护区的生态补偿具有实践先于理论的特点，因此立法上存在一些问题。主要表现为：
　　
　　1.高位阶法律的缺位。我国现行的法律、行政法规中没有明确的关于自然保护区生态补偿的规定，具体的规定大部分以部门规章、地方性法规甚至更低层次的法的形式予以公布。
　　
　　2.虽然我国部分地区制定了关于自然保护区生态补偿的有关规定，但存在难以统一的问题，这也是上位法律缺失必然造成的结果。
　　
　　现在，生态补偿的立法已成为当务之急，即将补偿方式和标准的制定和实施以法律形式确立下来。立法主要包括以下两个方面：一是国家尽快出台《自然保护区法》，并将生态补偿的条款纳入其中；二是各地制定相应的实施条例，对保护区管理、生态环境建设、生态补偿资金投入的方针、政策、制度和措施进行统一的规定和协调[8]。
　　
　　（三）我国自然保护区生态补偿的形式不宜以直接补偿为主
　　
　　直接补偿也叫“输血型补偿”，是对自然保护区的居民直接给予金钱或实物补偿，以填补其因维护和增值自然保护区的生态效益而造成的经济损失的补偿形式。直接补偿之所以被广泛采用，是因为其灵活、见效快。但所谓“授人以鱼，不如授之以渔”，直接补偿容易转化为消费支出，并不能彻底解决自然保护区居民的后续发展问题，使当地居民面临坐吃山空的困窘局面。
　　
　　因此应在自然保护区的生态补偿中提倡间接补偿即“造血型”补偿，通过优惠贷款、就业指导和帮助、技术援助、生态项目支持等方式为当地居民提供就业机会。我国自然保护区由于大部分地处贫困边远地区，大都保留着传统的生产生活模式，需要有外来的新的项目和技术的注入，促进其生产生活模式的转变与发展。国家和政府在给予保护区边缘地带群众政策补偿(如减免各种税赋，减轻保护区外群众负担等)的同时，建立援助合作机制，让保护区及其周边居民开展种植业、养殖业、旅游业、食品精深加工、旅游纪念品等，使其分享生态保护所产生的惠益[9]。总之，间接补偿解决的是保护区居民的长期发展问题，它不仅要求实现对其受损经济利益的补偿，还要使居民因补偿而致富。 
  【作者简介】

任诗君，女，河北邯郸人，昆明理工大学环境与资源保护法学硕士研究生，主要研究方向：环境法。
 
【注释】
[1] 李爱年.生态效益补偿法律制度研究[M].北京：中国法制出版社，2008.
[2] 中国生态补偿机制与政策研究课题组.中国生态补偿与政策研究[M].北京：科学出版社，2007.
[3] 韦惠兰，葛磊.自然保护区生态补偿问题研究[J].生态保护，2008，（1）.
[4] 周敬玫，黄德林.自然保护区生态补偿的理论与实践探析[J].理论月刊，2007，（12）.
[5] 母学征，郭廷忠.我国自然保护区生态补偿机制的建立[J].安徽农业科学，2008，（36）.
[6] 中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组.生态补偿：国际经验与中国实践[M] 北京：科学文献出版社，2007.
[7] 韩念勇.中国自然保护区可持续管理政策研究[J].自然资源学报，2000，(3).
[8] 秦艳红，康慕谊.国内外生态补偿现状及其完善措施[J]．自然资源学报，2007，(4).
[9] 傅殷才.制度经济学派[M].武汉：武汉大学出版社，1995.
[10]李爱年，刘旭芳．对我国生态补偿的立法构想[J].生态环境,2006,（1）.