浅谈我国行政诉讼庭前证据交换制度

内容提要：当前，随着行政诉讼案件的日益增多，行政诉讼在不断的完善和发展，最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中已明确规定：“对案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷二。”但是，庭前证据交换制度作为新出现的法律制度，在审判实践中，如何应用、操作，目前尚无明确规定。本文就行政诉讼庭前证据交换制度的有关问题谈一谈粗浅的看法。

　　关键词：行政诉讼证据、证据交换规则、行政诉讼庭前证据交换制度存在的问题、行政诉讼庭前证据交换制度的适用

　　行政诉讼证据是指能够证明行政案件真实情况的一切事实。它是人民法院确定案件的法律真实，（注意这里的法律真实不同于哲学上的真实，法律上的真实只是证据所证明的事实，可能和客观真实并不一致）并对被告作出的具体行政行为是否合法、原告的诉讼请求是否有理等作出正确裁判的根据。行政诉讼证据是行政诉讼的核心，行政诉讼的每一道程序都离不开证据，人民法院通过举证、取证、质证及认证等审判环节，在查清案件事实的基础上，将相关法律规范适用于该事实，并作出裁判，从而完成全部诉讼活动。特别是我国加入ＷＴＯ后，ＷＴＯ规则中诸如司法审查等原则要求行政机关的行政行为应接受司法审查，对行政行为合法性的司法审查，核心便是对作出行政行为所依据的证据的审查，因此，完善行政诉讼证据规则，使行政诉讼证据运用更加透明、更易操作，也是为了适应ＷＴＯ规则的要求。最高人民法院为适应客观形式发展的需要，制定了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，这对于改善我国的行政审判环境，完善行政诉讼制度，履行我国加入ＷＴＯ后司法审查职能，实现行政审判的公正与效率，具有积极意义①，其中很重要的一点就是确立了行政诉讼庭前证据交换制度。庭前证据交换是指在人民法院的组织下，当事人之间将各自持有的证据与对方进行交换。它是审前程序的重心，其目的在于通过证据交换使当事人在庭审前即将全部证据提出，整理案件要点，固定争议焦点和证据，以保障开庭审理的顺利进行。我国民事诉讼法、行政诉讼法均无关于证据交换的规定，民事审判领域通过司法解释的形式出台了《关于民事诉讼证据的若干问题的规定》，从而确立了证据交换制度，行政诉讼法也随之出台了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》确立了证据交换规则。行政诉讼证据规则仅用一个法条作了概括性的规定，即《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十一条：“对案情比较复杂或者证据数量较多的案件，人民法院可以组织当事人在开庭前向对方出示或者交换证据，并将交换证据的情况记录在卷。”行政诉讼证据交换规则远远不及民事诉讼证据交换规则的规定详细，本文现就行政诉讼庭前证据交换制度的有关问题进行探讨，谈一谈个人的粗浅看法。

　　一、行政诉讼庭前证据交换制度的理解与其在落实过程中存在问题

　　行政诉讼庭前证据交换制度，是指人民法院对在一审审理的行政诉讼案件，在开庭前组织当事人及其诉讼代理人，在指定的时间和地点互相交换已经持有的用来证明各自主张的证据，从而固定诉讼请求，明确双方争议焦点及不争事实的一项法律制度。庭前证据交换制度源于１６世纪英国衡平法的司法实践，其目的在于固定庭审证据，整理争议焦点，增强庭审的针对性，防止当事人运用证据突袭的诉讼技巧而造成的不公平正义。在审判制度中，“它是一种审判前的程序和机制，用于诉讼一方从另一方获得与案件有关的事实情况和其他信息，从而为审判做准备”在英美法系国家，庭前准备程序是诉讼程序的必经程序，其中庭前证据交换是准备程序的主要内容，通过庭前证据交换制度，大部分的纠纷都能够得以解决，如美国通过证据开示后，仅有５％的案件才正式进入审判程序。②而随着社会现代化程度的不断提高，我国司法资源供求之间的矛盾日渐突出，从而造成了积案多、审限长，办案质量不高等严重妨碍实现司法公正的现象。随着行政诉讼受案范围的不断扩大，人民法院受理行政诉讼案件数量也明显增加。目前全国各级人民法院正在进行审判方式的改革，以努力实现“公正与效率”这个世纪主题，行政诉讼法律制度也在不断的健全和完善。实行庭前证据交换制度，具有节约庭审时间、减少诉讼成本、强化庭审功能、防止诉讼突袭等重要意义。但多方面的原因，在目前审判实践中，行政诉讼庭前证据交换制度的落实，存在一定的问题。

　　（一）认识上的误区和立法相对不足

　　这是导致庭前证据交换制度难以落实的主观因素。由于对证据交换缺乏科学正确的认识，没有认识到庭前证据交换的显著作用和优越性，再加上通过审判方式改革，当庭举证、质证已经成为人们的思维定式，而产生一种唯恐不当庭就不公正的错觉，而且这种错觉在审判人员、当事人、代理人中都普遍存在。社会普遍的证据活动意识有待于增强，这样就使庭前证据交换的开展失去了基础保证。再有就是立法滞后，现行的行政诉讼法及相关司法解释，虽然对举证责任的规定较为明确，但对庭前证据交换制度未作出明确的规定即现行的相应规定过于原则，缺乏可操作性。如哪些案件需要组织证据交换，哪些不需要；如何组织；证据交换结果的效力如何，从而使庭前证据交换带有很大的随意性，不规范性。

　　（二）由于当事人不配合等原因举证时限制度没有得到有效落实

　　举证时限是当事人向法院提出证据主张的最后期限，超过该期限，当事人再行提出证明其主张的证据将不能得到法院的允许或认可。但一方面由于人们传统的司法观念还没有相应转变，另一方面由于规定过于笼统，缺乏强有力的法律保障而在审判实践中难以得到落实，很多情况下沿用的仍然是证据随时提出主义，特别在行政诉讼中的原告，只要是在诉讼过程中提出的能够证明其主张的证据，都将得到法院的认定，没有举证时限的保障，当事人的主张及证据不能确定，庭前证据交换则无意义。行政诉讼中第三人不配合的情况很严重，现在的行政诉讼案件很多情况下都需要追加第三人，而第三人在接到庭前证据交换通知后，态度不同，有的消极，有的积极，有的甚至不到庭，认为法律没有规定，可以拒不到庭，不承担法律后果，造成庭前证据交换无法进行，行政审判方式改革的进程受阻。

　　二、行政诉讼庭前证据交换制度的适用

　　《最高法院行政诉讼证据规则》第二十一条对证据交换的适用条件作了原则性的规定，案情比较复杂或者证据数量较多的案件。在实践中，把握标准是：１、治安处罚类案件适用。此类案件中由公安机关作出治安处罚，法律对公安机关执法程序要求严格，形成处罚决定之时，一般都形成了厚厚的卷宗材料，涉及证人的调查笔录，对被处罚人的询问笔录，及公安机关依职权进行的其它调查取证材料，其涉及人数众多，证据复杂。所以治安处罚类案件原则上均适用证据交换规则；２、争议较大的不动产权属登记类案件适用。此类案件成因复杂，纠纷时间跨度大，本着尊重历史，面对现实的处理精神，在审理过程中要求各方当事人提交的证据要全面，这往往引出‘追根溯源’的证据材料，同时涉及许多当时的法律法规或者是红头文件、会议纪要或领导的口头决定（如四固定时期的土地规则），此类案件证据多，需审查的法律法规也多，就必须实施证据交换规则才能归纳和理顺出审理思路；３、其它当事人提供较多的证据材料的案件。③即根据当事人提供证据材料的数量与内容，通过初步审查而决定是否启用庭前证据交换程序。

　　庭前证据交换的具体操作规程与几个应当注意的问题：（一）审查立案时，要求原告将用以证明具体行政行为存在、其与被诉具体行政行为有法律上的利害关系、或其已经向被告提出申请被告拒绝答复等支持自己主张成立的证据来源、证明方法、证明对象等在起诉时一并阐述清楚，并制成证据目录提交法院，以便让对方当事人及时准备证据。（二）法院决定立案后，要求被告应当在１０日内提交答辩状和相应的事实证据和法律依据。并告知被告逾期不提交事实证据和法律依据的法律后果。（三）被告应当提供证据清单记明用来证明具体行政行为合法、否认或反驳原告意见的证据名称、证明对象等，以便让对方当事人及时准备证据。（四）在证据交换开始前应当征求当事人是否要求审判员及书记员回避，告知双方当事人证据交换规则的法律后果，即双方无异议的证据，庭审时不再进行质证，仅在庭审时予以说明即可，证据交换程序中双方的陈述和承认具有与庭审时同等的法律效果。逾期提供证据法庭无正当理由不予接受。举证是行政诉讼当事人特别是被诉行政机关的法定义务，被告对于作出的具体行政行为负有举证责任。原告在特定情况下也应承担相应的举证责任。如果当事人在举证期限内不举证，不庭前交换证据，将承担不利的法律后果：（１）当事人无正当理由超过举证期限提交的证据，人民法院不再接收，庭审时不予质证和认定。原告无正当理由超过举证期限提交证据，应视为请求无理，判决驳回原告的诉讼请求；被告无正当理由超过法定举证期限提交证据，应当认定该具体行政行为没有证据、依据，依法判决被告败诉。（２）当事人在举证期限内向人民法院提交了有关证据，但未按照交换证据通知书规定日期前往人民法院参加庭前证据交换或者故意不交换某些关键证据的，未经交换的证据，庭审时不予质证和认定，应承担相应的法律后果。（３）因人民法院自身原因未安排庭前证据交换，可能影响案件正确判决的，当事人在二审期间可以提出异议，二审人民法院可以违反法定程序为由裁定撤销原审判决，发回重审。当事人在二审期间未提出异议的，不得以一审法院未安排庭前证据交换为由申请再审。（五）证据交换的时间确定在举证期限届满后至开庭审理前。证据交换的具体时间、地点等，由主审法官根据案情确定，并告知当事人。证据交换是举证时限制度的组成部分，应符合举证时限的一般要求。证据交换的时间必须确定在庭审之前。证据交换之日，应在举证期限届满之后，当事人在证据交换日前不提供证据的，应承担逾期举证的法律后果。可参照《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》中第三十八条的规定：“交换证据的时间可以由当事人协商一致并经人民法院认可，也可以由人民法院指定。人民法院组织当事人交换证据的，交换证据之日举证期限届满。当事人申请延期举证经人民法院准许的，证据交换日期顺延”。（六）证据交换可以由审判员一人参加也可以组成合议庭，由书记员将证据交换的过程记录在卷。这是涉及关于庭前证据交换的主持机构的问题。对庭前证据交换制度的主持机构，在审判实践中做法不一。有的由主审法官主持，有的由书记官主持，有的由专设的预审法官主持，有的由立案庭专门负责证据交换的法官主持，这些主持机构都有其优缺点：１、由立案庭设立案法官负责庭前证据交换制度，优点在于避免案件主审法官庭前即与当事人接触，避免主审法官存在“未审先定”之嫌，缺点在于责任不清、案件处理缺少连贯性。２、由主审法官主持庭前证据交换的优点在于能使主审法官更明确双方当事人争议的焦点，对案件处理有一定的连贯性。缺点在于庭前即与当事人接触，可能存在“未审先定”之嫌。３、由书记官主持庭前证据交换的优点在于能克服上述由法官审理的不足，法官的压力得以减轻，缺点在于对实质性的一些问题，对案件程序、实体性等问题无权处理。４、由预审法官主持庭前证据交换的优点在于审判法官不必介入庭前程序，确保庭审时的中立。但缺点在于导致人民法院内部机构膨胀，职能重叠，这与当前全国各级人民法院进行机构改革相悖。综上所述，笔者认为还是主审法官主持庭前证据交换更能提高案件的审判质量与效率。（七）证据交换原则上应当围绕原告是否与本案具有法律上的利害关系、被诉具体行政行为是否合法进行。（八）对双方当事人无争议的事实、证据应当记录在卷，并由双方当事人签字确认。并在开庭审理时直接予以认定或确认其证明效力。（九）当事人在证据交换时认可的证据和事实，在庭审中又反悔的，除当事人有确凿的证据足以推翻以外，不予支持。当事人有证据足以推翻原认定意见的，由此给对方当事人造成的损失由该方当事人承担。当事人因客观原因不能及时出示的证据在证据交换时应当明确提出举证主张，并准确说明证据形式、内容、来源、证明对象以及不能及时出示的理由。（十）对当事人有争议的事实和证据应当分类统计并记录在卷，经当事人确认后，整理好双方争议的焦点。（十一）证据交换一般以一次为限。但对于重大、疑难复杂的案件或法院认为确有必要再次组织证据交换的案件除外。（十二）主持证据交换的审判人员在证据交换过程中，不能发表对证据和事实的认定意见和看法。

　　行政诉讼庭前证据交换制度的构建需要与诉讼信息公开、对抗式诉讼模式、行政诉讼简易程序的设立等相结合才能取得最大效益。随着社会法治水平的不断提高，通过人们不懈的探索和追求，行政诉讼庭前证据交换及其相关制度必将更加科学、更加完善。其在行政诉讼中的作用也必将越来越突出。

 

参考资料：

　　①《最高人民法院行政诉讼证据规则解读》（马怀德　王彦）

　　②《庭前证据交换制度的构建》（王方顺　任玉峰）

　　③《行政诉讼庭前证据交换规则在实践中的应用》（段励刚）

    （作者简介：程世刚，男，现任沈阳市东陵区人民法院立案庭副庭长）