我国行政诉讼和解撤诉结案制度探析

    随着理论研究的深入和司法实践的发展，《行政诉讼法》的修改被提上议事日程，而行政诉讼协调支付在诉讼目的的实践、诉讼效率、诉讼心理的认同的方面具有的独特价值，成为当前研究的热点，本文以行政诉讼的撤诉制度为切入点，通过分析协调在行政诉讼中作用和价值，从协调所适用的案件范围、和解协议的价值、撤诉文书的制作等方面阐述了行政诉讼和解撤诉制度的构建。

    调解是争议双方在第三人主持下自愿达成纠纷解决方案的纠纷解决机制，并在民事、刑事自诉和行政赔偿诉讼中大量存在。出于当时条件的考虑，我国《行政诉讼法》在颁行之时排斥了调解制度在行政诉讼中的适用，然而随着实践的发展，该项规定越发显得不合时宜，由于新的社会实践不断向前，新的法治规律不断被探索和揭示，原有的制度设计在理论和实践方面都暴露出明显不足，迫切需要改革和完善。原有的以诉讼为主要途径，以判决和裁定为结案方式的行政救济制度面对新的社会实践显得刚性有余而柔性不足。与此对照，行政诉讼和解以其更加符合诉讼经济原则、程序更加方便灵活、法律效果和社会效果更为统一而日益彰显其理论和实效魅力。

    从现实情况看，据有关行政诉讼的一些资料统计：1989年至今，在全国各级法院的行政案件结案方式中，撤销被诉具体行政行为的比例变化不大，维持被诉具体行政行为的比例由50％左右下降到20％，原告撤诉的比例逐年大幅上升。撤诉案件可分为以下几类：一是原告起诉后，又主动申请撤诉；二是被告主动改变具体行政行为，原告申请撤诉，法院裁定准许；三是经过证据交换或者开庭后，被告自感有可能败诉，便主动请法院协调，经过法院在原被告之间做工作，原告申请撤诉，法院裁定准许撤诉；四是在很多案件中，法院主动在原告、被告及第三人之间作一些建议、动员、协商之类的工作，促使原告撤诉，再作出准许撤诉的裁定。在法院的统计分析中第三、四类情形都可以称之为“调撤”。而且在当前的审判实践中，该两类情形批量产生，有不断增多的趋势。最高人民法院于2005年将行政诉讼和解制度确定为重点调研课题，并委托有关法院进行试点。各地人民法院通过探索，积累了不少有益经验，一些高级法院还相继出台了关于行政诉讼和解的暂行规定。但是，这种“异化”了的结案方式也存在不容忽视的负面效果。由于没有法律层面上的支撑和依据，致使诉讼和解的范围没有限制，手段过于随意，无原则地“和稀泥”和压服式的非自愿和解难以避免。因此，与其放任这些规避法律的做法大量存在，不如从制度上对其加以规范。行政诉讼法的修改还有待时日，及时出台司法解释就成为必要之举。

    一、我国行政诉讼制度关于撤诉的规定并不是行政诉讼“ 协调和解”的依据

    根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法 〉若干问题的解释 》(以下简称《若干解释》)之规定,行政诉讼中的撤诉分为两种：一种是申请撤诉，一种是推定撤诉。原告申请撤诉又有两种情况：一种是原告在被告未改变其所作的具体行政行为的情况下主动申请撤诉；另一种是在被告改变其所作的具体行政行为的情况下，原告同意而申请撤诉。

    《行政诉讼法》第 51条规定:“ 人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许,由人民法院裁定。”这一规定 ,现在成了法院对行政案件进行协调和解、原告撤回起诉的主要法律依据。久而久之，考虑均衡各方利益以及社会效果，提倡行政诉讼协调和解 ,就要求法院最大限度地利用这一法律条文规定的内容 ,尽可能地促使原告以撤诉的方式结案 ,以达到“协调和解”的目标。然而,《行政诉讼法 》第51条规定的立法本意 ,并不是为了“协调和解”而设立 ,相反 ,它是为了限制原告的撤诉、 强化法院对撤诉申请的审查、 监督而设立。对于准许撤诉的标准,除了提出撤诉申请的主体是原告和时限在宣告判决或者裁定前两个形式条件外 ,还必须具备两个实质性条件:一是原告真正自愿，撤诉是原告无条件撤回所提之诉,法院或者任何组织不得强行动员原告撤诉,更不得强迫原告撤诉;二是必须在法律的允许的范围内，不得损害国家、集体和他人的合法权益 ,不得规避法律。很多版本的教科书在阐述上述条件之后,还强调“为了防止发生违法行为侵害行政管理正常秩序、 侵害当事人以及其他人的合法权益”。根据《行政诉讼法》的规定,原告撤诉,要经过人民法院的审查,只有符合上述四个形式、实质条件的情况下,才能裁定准予原告撤诉。否则,人民法院应裁定不准予撤诉”。此外 ,《若干解释》第49条第 2款关于“ 原告或者上诉人申请撤诉 ,人民法院裁定不予准许的 ,原告或者上诉人经合法传唤无正当理由拒不到庭 ,或者未经法庭许可而中途退庭的 ,人民法院可以缺席判决”的规定 ,则更加强调了撤诉活动中法院干预的强制性。所以 ,无论是原告自动申请撤诉 ,还是由于被告改变被诉具体行政行为原告同意而申请撤诉 ,或者是原告由于拒不到庭或者未经法庭许可中途退庭的而被视为申请撤诉的,都必须接受法院的严格审查 ,这明显体现了对撤诉行为进行必要的司法控制的意图。其根据在于,行政诉讼的目的不仅仅是保护原告的合法权益 ,还包括通过对具体行政行为的合法性审查、监督、保障行政机关依法行政。对于有明显违法的具体行政行为原告却申请撤诉 ,以及被告明显违法或失当地撤销、变更本来合法的原具体行政行为而原告同意撤诉等不正常现象 ,如果法院一概听之任之 ,就完全背离了行政诉讼制度设立的本来目的。

    在《若干解释 》的起草过程中 ,就有学者针对“ 只要原告申请撤诉,都应当准许”的观点提出了不同意见 ,认为在行政诉讼中有必要规定法院对撤诉申请进行审查 ,理由是 ,首先 ,原告处分诉权应当遵循自愿原则。在行政诉讼中 ,经常出现被告在诉讼过程中通过各种方式对原告施加压力 ,进行威逼利诱的情况。因此 ,有必要审查原告的撤诉行为是否自愿。其次 ,原告的撤诉行为可能导致公共利益的损害 ,这一点在行政诉讼中比民事诉讼体现得更加突出。行政诉讼制度更应当考虑公共利益。这一观点被采纳。2因此 ,无论是《行政诉讼法 》还是《若干解释》,在强调对原告撤诉行为进行必要司法干预方面的立场是一致的。    

    在《行政诉讼法 》颁布之初 ,有学者就以“ 三个由于 ” 归纳了设立这一制度的理由:“行政诉讼法上的撤诉与民事诉讼法上的撤诉略有不同。由于行政诉讼解决的中心问题是行政行为的合法性问题 ,由于行政机关不能处分国家的职权 ,由于原告处分自己的起诉权不能消除行政行为的违法状态 ,因此 ,行政诉讼中原告的撤诉权受到更多的限制。”从本质上说 ,在行政诉讼中规定法院对撤诉行为进行一定的干预 ,体现了我国行政诉讼制度对行政权力进行严格监督 ,并从防止无原则的或者违法的撤诉行为来维护公共利益、保证行政权依法行使的立法本意。例如 ,由于被告改变具体行政行为而原告申请撤诉的 ,对于被告改变被诉具体行政行为的动机、 原因以及改变以后的具体行政行为是否合法 ,是否侵犯公共利益和他人合法权益 ,是否以放弃法律原则的方式和内容换取原告的撤诉 ,从而使自己尽快摆脱“ 被告”的境地 ,理应受到法院的司法监控。从另一个角度说,这种限制也是法定的诉讼程序严肃性的体现 ,既反映了对法院行政审判权的维护,同时也体现了对被告诉讼权利的尊重。一个行政行为被起诉到法院,法院就依法拥有对该行政行为的审查权 ,被诉的行政行为也就已经成为行政诉讼法律关系的客体。同时 ,如果对原告的撤诉申请不加分析、不加审查、不加限制地进行准许 ,对被告的诉讼权利也是一种无视。

    在行政诉讼中 ,原、 被告双方当事人的诉权是平等而独立的 ,双方都有追求胜诉判决的权利。对于被告来讲 ,其在诉讼中能动地、 积极地反映和证明其所作出的行政行为的合法性 ,就是为了获得利己的判决 ,这也是其参与诉讼的唯一目的。然而 ,如果一味地准许原告撤诉 ,就可能使被告积极追求胜诉判决的努力也随之化为泡影。而且 ,对被告应诉的积极性也是一个打击 ,更使其通过胜诉判决展示其依法行政良好形象的愿望也随之破灭。因此 ,从诉讼程序的严肃性以及维护法院对行政案件的审判权的角度出发 ,不允许随意撤诉也是我国行政诉讼制度对撤诉行为进行限制的立法的目的所在。

    但是 ,从《行政诉讼法》实施以来 ,法律对行政诉讼中撤诉行为的限制并没有在实践中起到应有的作用 ,撤诉率一直居高不下 ,法院对撤诉申请几乎不作任何审查地都予以准许。曾有学者针对《行政诉讼法》颁布以来 ,实践中行政案件的撤诉率一直稳步上升、 居高不下的现状 (几乎没有哪个法院在审查撤诉申请后作出过不准许撤诉的裁定 )感叹“ 实在看不出法律规定起了什么实际作用 ”。而且，高层司法机关的领导也曾经针对行政案件撤诉率偏高 ,在原则同意“协调解决”的同时,强调“该判决的要大胆判决,不能无原则动员撤诉”。一些法院和法官也曾经将“撤诉率偏高”作为行政审判中的一个问题来看待 ,把“解决撤诉率偏高”的工作作为经验加以介绍。然而 ,隐藏在撤诉率之后的深层次的原因 ,是行政机关与原告地位的不平衡 ,以及法院的力不从心。法院不仅容忍原告撤诉 ,甚至动员原告撤诉。法院可能劝说行政机关作些让步 ,作为原告撤诉的条件;也可能在行政机关没有任何让步的情况下,陈明利害,告以“不撤诉也只能败诉” 的结果,诱劝原告撤诉。有些甚至还向原告许诺“只要你肯撤诉 ,我把全部诉讼费退还给你”。为了规避“行政诉讼不适用调解“的规定 ,法院内部通常称之为‘协调处理’,实质是没有调解书的调解。有学者认为 ,我国行政诉讼中撤诉率高的真正原因在于当前行政诉讼缺乏良好的制度环境 ,行政权缺乏制约 ,原告缺乏基本的安全 ,法院缺乏独立性和权威性。撤诉是原告、被告和法院“合谋”中止诉讼。结果是 ,作为原告的公民、法人或者其他组织的权利无法通过行政诉讼得到理想的保护,限制撤诉的法律规定被弃置或规避。

    二、司法协调在行政审判中具有良好的功能和作用

    为什么越来越多的从事行政审判的法官乐于花费大量的时间，在有些行政案件的审判中大胆运用协调、沟通方式解决行政争议，而不直接依合法性审查原则针对具体行政行为做出严格的、明确的是非判断？笔者认为，司法协调的生命力源于它在行政审判中发挥出的独特、良好的功能和作用。

    （一）平息行政争议，将追求正义的过程和谐化

    协调过程基于当事人自愿，其内容也基于当事人的合意而达成。所以，通过这种方式解决行政争议，能最大限度地减少争议双方的对抗，达到原告满意、行政机关满意，法律效果与社会效果都好的双赢目的。从而避免有些案件直接判决后陷入两难境地，以及有些案件因法律法规不健全判决有难度，或案件牵涉面广，不宜贸然下判的情况发生。通过协调解决行政争议，能最大限度地避免重复处理和重复诉讼，提高息诉率，从根本上解决纠纷，最大限度地彰显行政诉讼平衡公权力与私权利二者关系的机制功效。

    (二)促进民、行交叉问题的统一解决

    近年来，随着行政案件类型的增多，行政案件与民事案件相互交织的情况越来越多，也逐渐成为行政审判中的热点、难点问题，不同地区的法院审判原则、方式不同，甚至出现同一法院处理结果互相矛盾的现象。行政主体对民事主体权属的确认，从事特定民事活动的许可的，对民事主体相互之间民事案件的裁决等行政案件的审理，往往会影响民事法律关系能否有效成立等问题。由于我国行政诉讼与民事诉讼两种制度的缺乏互通的桥梁，且行政诉讼收费标准较低，不少当事人为了解决其民事、经济问题，另辟蹊径，通过起动行政诉讼程序牵制民事诉讼，帮助其民事目的的实现，行政案件的审理不仅涉及到具体行政行为的合法性问题，而且直接影响到相应民事主体民事法律关系的稳定性，往往与民事案件互为因果。而在行政案件中，运用司法协调的方式解决争议，能将具体行政行为存续期间当事人基于对具体行政行为的信赖产生的相应民事法律关系因为行政行为的违法而受到的影响降到最低，可减少当事人利用民事行政两种诉讼制度在审查标准方面的差异，为实现同一目的的而起动若干个相互关联的民事和行政诉讼，而且协调的方式更易与民事审判的裁判结果保持一致性，有利于对利害关系人合法权益的及时、有效的救济。

    (三)具有避免连环诉讼的功效

    行政案件的审理中常常会出现个环环相扣的连环诉讼，突出表现在拆迁案件的审理中。当事人可能会对立项——规划——用地——拆迁许可——拆迁裁决分别提起诉讼，引发连环诉讼的导火索往往是因对拆迁补偿安置不满意或对后续的强制拆除等不满而追诉到拆迁准备阶段的行政审批、许可等行政行为，这些行政案件的审理解决互相影响，而且由于前置行为生效后，已经产生了一系列的法律后果，法官对其中任何一个具体行政行为的合法性进行审查时，不可能不考虑对其它具体行政行为的影响和其他当事人基于对行政行为的信赖而形成的民事法律关系稳定性的维护。此类案件的直接判决往往会使法官陷入两难的境地，确认行政行为违法或撤销行政行为造成的利益损失比不确认违法、不撤销造成的损失更大。由于连环诉讼案件的审理经年累月，往往待尘埃落定已时过境迁。此种情况，致使部分已签订拆迁协议或按拆迁裁决过渡的被拆迁人无法按时回迁，拆迁人因资金积压不堪重负，烂尾楼工程不断增加，城市建设进度严重受阻，因拆迁纠纷而使被征土地长期得不到有效利用，涉诉群访、上访问题不断出现，而通过司法协调，让拆迁人给被拆迁人一定补偿，由原告撤诉，再通过司法建议由行政机关采取补救措施，这一做法更能有效地化解行政争议，避免牵一发而动全局，引发多个诉讼，造成讼累和司法资源的浪费。

    (四)具有减少诉讼成本，避免循环诉讼的功效

    由于人民法院对具体行政行为坚持合法性审查的标准，行政审判中经常会出现不服具体行政行为——诉讼——判决撤销行政行为——行政机关重新作出行政行为——当事人不服又对新作出的行政行为提出行政诉讼。近几年通州区因征地、占地拆迁种涉及集体土地使用证案件中，多次出现围绕一个集体土地使用证父（母）子（女）轮番来诉讼，因通州区政府在九十年代初期颁发集体土地时存在工作疏漏、目的单一等主客观原因，导致出现多数争议的发证行为应予撤销的情形，法院作出撤销判决后，胜诉原告持法院胜诉判决要求通州区政府变更或重新颁证，但北京市对于农村集体土地重新确权的工作至今未开展，故行政机关采取各种方式拖延上述申请，致使申请人又到法院诉讼行政就干不作为、不予受理等具体行政性为，这类反复诉讼的案件逐年增加。经过行政机关和人民法院多次处理，官民关系极度紧张；有的案件争议时效性极强，一二审终结，败诉原告认为诉讼不能解决问题，开始逐级到各部门上访，等到最终解决，执行又成问题。

    三、我国行政诉讼协调制度的构建

    (一)首先要对可进行协调的行政案件范围进行明确规定

    1、可进行调解的行政案件需具备两个要件：

    (1)行政诉讼的当事人有权处分其权利或职权。并非在所有的行政案件中行政机关都能处分其职权,法律法规对行政机关的职权进行羁束性的规定时,行政机关就只能依照法律的规定行使职权,在这类案件中,法院是不能进行调解的。行政机关有权处分其职权的 ,多是行政决定涉及民事因素。对于这类案件 ,行政机关就有一定的处分权 ,但处分权的行使必须限定在行政机关依法拥有的法定职权范围内 ,法院不能默许甚至鼓励行政机关在其法定职权外与相对方达成和解。

    (2)不损害公共利益和他人利益。行政机关执行法律并非为其自身的利益,而是为公共利益的实现,但是在行政行为对社会关系的调整几乎无处不在的情况下,现实中很多行政行为,尤其是含有民事因素的行政行为,并不具有公共性或者公共性极弱,而只涉及相对人 ,至多再涉及第三人的利益,而不涉及公共利益与他人利益。

    2、可进行协调的几种情形:

    笔者综合本院协调结案具体情况 ,认为以下几种情形在行政诉讼中可进行协调。这几种情形具有一定的典型性 ,但并不周延可进行协调的全部情形。

    第一，行政行为有违法或者不当 ,被告得自行变更或者撤销原行政行为的情形。法院经过对案件的审理 ,认为行政行为在程序上或实体上有瑕疵 ,可以建议被告变更或撤销原瑕疵行政行为。如果瑕疵行政行为已经给原告造成了损失 ,调解还应涉及被告对原告的赔偿问题。对于这类案件,法院的调解必须尊重行政机关的法定职权,因为行政行为的作出、变更以及撤销都属于公权力的行使,具有一定的严肃性 ,其变更或撤销必须经过法定的程序,不能过于随意。

    第二,行政行为属于行政机关自由裁量权范围。行政机关所要解决的是多种多样、 千变万化的矛盾和冲突,立法者不可能对现实情况予以充分的预见 ,为更好地实现行政行为的目的 ,法律赋予行政机关相当的裁量空间。但是很多情况下,行政行为属于合法但不合理的情形。对此,《若干解释 》 第五十六条 (二 )项规定 ,对于合法但存在合理性问题的行政行为 ,法院应当判决驳回原告的诉讼请求。该规定实际上为行政机关在判决后行使自由裁量权、变更不合理行政决定创造了条件。在诉讼程序中对这类案件进行调解 ,使行政机关改变不合理的行政行为 ,不仅不会致其放弃或滥用法定职权,相反会使行政行为更加符合立法原意。

    第三 ,行政裁决行为。行政裁决是指依法由行政机关依照法律授权 ,对当事人之间发生的、 与行政管理活动密切相关的、 与合同无关的民事纠纷进行审查 ,并作出裁决的行政行为。6行政裁决行为的目的是解决民事争议 ,现实中这种行为是很多见的。如行政机关在涉及拆迁、 环保等事项中的裁决行为。行政裁决诉讼。案件一般存在三方关系人 ,即原民事争议的双方和作出裁决的行政机关。行政机关在裁决过程中对原民事争议的双方当事人的权利义务进行了处理。在行政诉讼过程中 ,若民事争议的双方当事人变更其主张甚至放弃其民事权利 ,则以行政机关为被告的行政案件就有了进行调解的基础。

    第四 ,行政合同行为。行政合同是指行政主体以实施行政管理为目的,与行政相对一方就有关事项经协商一致而达成的协议。行政合同既具有行政性 (其目的是为了实现行政职能 ),又具有合意性 (需行政主体与行政相对方协商一致 )。与一般的行政行为不同,行政合同的相对方对是否订立合同及合同的内容有一定的选择权。行政合同订立后,相对方可以对合同的内容提出修正的建议,行政机关也可以作出一定的让步。因此,对因行政合同引起的争议,法院在诉讼过程中可进行调解。

    第五 ,不履行法定职责的行政行为。行政机关依法享有一定的行政职权 ,同时也应履行相应的法定职责。实践中行政机关不履行其法定职责的情形常常表现为行政相对方向行政机关提出申请,行政机关却拒绝或拖延履行。相对方如果起诉 ,其诉讼请求必然是请求法院判令被告行政机关履行其法定职责。法院通过审查认为行政机关应当履行法定职责而未履行的,按照现行法律的规定,只能判决其履行职责。但是诉讼程序既耗时间又耗精力,而且相对方的最终目的并不是在法院胜诉,而是通过行政机关履行职责获益。所以在该类行政案件中,法院可以通过协调促使行政机关履行法定职责。如果行政机关履行其职责,就满足了原告的诉讼请求 ,继续审理案件也就没有意义了。

    3、人民法院应当对和解协议履行情况进行监督监控。

    为防止被告不履行或不及时履行和解协议致使原告的合法权益再次遭受侵害，甚至由此产生更为强烈的二次冲突，人民法院应当对被告履行和解协议的情况进行监督。具体的涉及是：人民法院在送达准予撤诉、撤回上诉或再审申请裁定之前，应当对被诉行政机关是否已经依照协议作出新的行政行为并书面告知人民法院；参加和解各方是否已经依照协议履行赔偿或者给付等义务；不能即时履行的，义务方是否已经明确履行时间并得到对方认可等履行和解协议的情况进行审查。只有确认和解协议确定履行了，才能送达准予撤诉、撤回上述或再审申请裁定。

    4、关于和解协议的效力与结案方式。

    如前所述，行政诉讼法的立法本意并未排除行政诉讼中当事人自愿达成和解而申请撤诉，但在结案方式的涉及上可操作性不强，对于通过何种方式赋予和解协议以确定的执行力，也时常困扰着行政审判法官。因此，和解协议的效力与结案方式成为调研过程中一个重要问题。对此有几种不同意见。一是以法院出具行政和解书形式结案，二是以当事人签署和解协议方式结案，三是将和解协议与准予撤诉裁定捆绑结案，四是以准予撤诉裁定形式结案，但要增加对和解协议审查的内容，并根据协议内容，对原具体行政行为全部或部分不再具有法律效力予以明确。如果是在二审和再审期间达成和解协议，上诉人或申请再审人申请撤回上诉或者再审申请，就会使原判决生效，因此，还要根据协议内容和实际需要，对原判决全部或部分不再执行予以明确。笔者赞同第四种方案，最高人民法院及时出台了《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》，该规定了关于被告改变具体行政行为原告申请撤诉，法院是否准许撤诉的条件等内容，并明确规定了“准许撤诉裁定可以载明北奥改变被诉具体行政行为的主要内容及履行情况，在裁定理由中明确被诉具体行政行为全部或部分不再执行”。该司法解释的出台，使行政诉讼和解只能借助撤诉制度来实现的现状在目前的法律框架下有了法律依据，从而满足审判实践的需要。

    行政纠纷解决机制的研究，在世界范围内都是一个方兴未艾的课题，在国外，调解作为一种替代性纠纷解决机制获得了理论界的广泛认同，并在司法实践种取得了初步经验，在国内，行政诉讼和解制度也引起了学者们的广泛争论，既有反对者的论斥，也有赞成者的呼喊，同时在司法实践中也出现了以案外协调为名义的变相调解，迫切需要理论的指导和法律的规制。本文选题真是针对行政审判协调实践中存在的“便”与“不便”提出拙见，希望将来的行政诉讼协调制度能写入立法，使当下各种变相调解转变为依法调解，变暗箱操作为阳光作业，解决立法规定和实务之间的矛盾。

   参考：

1、马怀德主编：《中国行政诉讼法》，中国政法大学出版社1997年版，第129页。

2、甘文：《行政诉讼司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第109页

3、罗豪才、应松年：《行政诉讼法学》，中国政法大学出版社 1990年版，第219－220页

4 、江必新主编《中国行政诉讼制度的完善》，法律出版社 2005年版 第195页

5 、何海波：《我国行政诉讼撤诉考》，《中外法学》2001年2期

6、 姜明安 《行政法与行政诉讼法》北京大学出版社1999年版第202、251页。

  北京市通州区人民法院   张岩