审理合同案件发现漏税行为立法之建议

目前，农村土地承包案件有逐年上升的趋势，特别是温总理在十届人大二次会议上强调五年内农村土地实行免税制，极大地调动了农民种地的积极性。农民免费种地从而大幅度增加收益有了可能。但是农村一部分农民因原来土地政策的滞后性不愿意承包村里的土地，而转产去打工或从事第三产业，放弃了土地的经营，使得大部门乡村把一部分土地承包给本村以外的人经营耕作，而且合同中约定的土地承包期限均很长(一般是三十年)，依合同约定及法律的规定承包的土地必须依约履行，只要合同不具备无效，解除或撤销的几种情况，或者不违背民主议定原则，法律只能维护承包人的权益，允许承包人继续耕作，直至合同履行完毕。但是村民不答应，法律是法律，政策是给农民定的，土地是村集体即全体村民的，只有我们本村村民有权利耕作经营，外人无权经营耕作。村民想要回放弃的土地，承包人想继续耕作，双方争执不下，个别村村民集体抢种，个别地区土地耕作出现混乱局面，承包人想收回土地使用权，只有诉诸法律解决，双方对簿公堂，一方拿政策作尚方宝剑，一方持法律做挡箭牌，第三人(村民委员会)先是保持沉默，后来碍于乡情及政权的稳固，也倾向于抽回土地分给农民。承包人已承包多年，做了大量投入，解除合同便会有损失，那是万万不能同意的。熟是熟非，法官实难下判，居中调停，双方各不让步，实难达成一致调解意见。社会焦点问题集中反映到审判台上，摆在法官案前的问题，不亚于陈景润破解“哥德巴赫猜想”。虽然某些动向性的政策还没被具体落实，但公众的超前意识体现出的心理需求已反映到具体行为上。一时间，政策和法律有了冲突。象这样政策和法律的冲突问题在现实生活中还是经常发生的。中共中央、国务院或地方党委、政府针对当时当地社会经济状况及周边自然环境的变化状况，可随时作出重大方针政策，以改革以前制定的已经滞后的不适应社会发展需要的相关政策。比如“改革开放政策”、“招商引资政策”、“退耕还林、退耕还草政策”等等。新政策一经制定，在执行政策的过程中势必会带来一些变革，那么变革是否会引起法律冲突，法律冲突如何解决，便是本文试着探讨的问题。

    一、政策的内涵与重大意义

    政策是制定政策者根据时代的发展变化而随时作出的有利于时代发展的并号召人们普遍遵循的行动方针准则。1、政策的制定者是中共中央或国家政府；地方党委或地方政府经中央或国家批准，在不违背中央或国家政策的前提下，也可以制定地方性政策。其他任何部门或单位或个人都无权制定国家政策。2、政策是时代的产物，是在特定的历史时期内必须遵循的一种行动指南，因而政策具有随意性，可变化性，当现行政策在实施过程中不适应时代的发展时，便会有新的政策出台。3、政策的实施方式不直接针对任何个体，她是以“红头文件”或会议传达的方式来落实，是通过其授权的具体行政行为来实现的。她针对其授权的各级地方党委或政府来说，具有绝对的权威性及强制性，不管地方党委和政府理解与否，都必须遵照执行。而针对任何个体，她不具有强制性。政策的实施手段是靠人们的理解能力及行政行为的力度来衡量其完成的程度。4、制定政策的目的与意义。(1)制定新的政策可以革除旧模式运行过程中存在的弊端，弥补旧政策因社会不断向前发展而产生的缺陷，使党和国家的大政方针更加完满与成熟，能促进社会主义社会不断地向前发展。(2)制定新的政策可以不同程度地理顺经济关系，促进社会主义市场经济的健康发展，使国家经济管理更加有序化、规范化。(3)新政策的制定会化解社会矛盾，缓解并消除干群之间的矛盾，从而达到天下大治。

    二、政策与法律的关系

    1、政策是依据法律来制定的。

    政策是依照国家的根本大法《中华人民共和国宪法》来制定的。政府制定政策时必须以《中华人民共和国宪法》为准绳，在《中华人民共和国宪法》规定的范围内行使其权力。

    2、政策与基本法律法规是有冲突的。

    因政策带有随机性，可变化性，当现行政策实施过程中不适应时代的发展时，便会有新的政策出台。而基本法一经制定，在很长一段时间内具有相对的稳定性，因而基本法或法规的部分条款不可避免地与政策会相互冲突。比如，土地“提留、统筹、承包费”等改为税收之后，关于《中华人民共和国农业法》、《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》等相关基本法及法规、解释中，关于“提留、统筹、承包费”的条款的规定便会和现行税收政策有了冲突。这种冲突如何理顺?因为中国现行的体制必须以国家的大政方针为准则，那么有些具体法律法规或解释和现行政策相冲突的部分应该相应地改动或补充或出台司法解释，只有基本法律法规及解释和现行政策相一致时，政策才能很好地落实，法律法规及解释才能够有实际操作的可能性。

    3、法律是政策执行的保障。

    法律是人民意志的体现，也是国家政权的工具。从这个意义上说，法律是政策执行的保障。法律对政策的保障作用体现在：(1)新的政策虽然和法律法规有一定的冲突，但政策的指令作用势必会引起法律的更改或补充，从而达到政策和法律的统一，保障政策的顺利实施。(2)政策的执行靠法律来保障。国家政策的体现，不单靠政策相对人的自觉认识程度，更重要的是靠政策执行人的执法程度，看一个部门，一个单位执行政策的力度，只要看其执行政策时是否依法办事，便会知道其是否真正执行了政策。比如，国家为了保持生态平衡，防风固沙，改善生态环境，制定了“退耕还林”政策，个别村屯没有闲置的土地用以造林，便抽回个别村民的土地承包给他人造林。村民将村委会起诉到法院，理由不是不充分：“退耕还林我拥护，但全村共有三百户，为何光把我地抽回?承包合同还有24年，以后叫我怎么活?”国家鼓励农民拿出一部门土地还林，政策规定的相对人是所有的农民，而非农民的个体。从这个意义上说，土地的管理者即村集体应该按政策，依法律来办事，应该统筹兼顾，应该搞土地的全村调配，而不应该针对一户两户，那样不就显失公平了吗?因此只有政策执行人执行政策时具有法律意识，一切依法办事，政策的执行才有切实的保障。

    4、现行新政策与法律不相协调。

    法律制定在先，新政策出台在后，法律针对新政策相比具有滞后性。新政策出台之后，现行的法律与即将出台的司法解释之间有一段法律真空，这段法律真空是造成法律与政策冲突的根本原因。这种冲突使法官在处理相关案件时处于两难境地，也让当事人对政策与法律的权威性产生误解。我们无法苛求立法者终日揣摸政策制定者何日改变政策，以力争法律和政策同步，更无法苛求政策制定者制定政策时一并制定或修改法律，但无论如何，还是政策和法律要同步协调才好。

    三、处理土地承包纠纷案件应遵循的原则及方法

    1、坚持政策与法律并重的原则。

    在现实情况下，处理土地承包纠纷案件既要重视政策的指令性，又要重视法律在政策执行过程中的调解理顺作用。我们不能一味强调新政策的贯彻落实，而忽略新政策在贯彻落实过程中因与旧政策的矛盾而存在的权利与义务关系的再调整，这种权利与义务关系的再调整，光依靠新政策不可能达到预期的效果，只有通过法律法规的理顺与调节才能够实现。我们也不能光靠法律来裁处或理顺土地承包过程中的权利与义务关系，那样的话，也便是忽略了政策的存在，政策的制定与落实也就失去了意义。因而无论是政策的执行者还是司法裁判者，在处理土地承包纠纷案件时，均要首先处理好政策与法律的关系，政策与法律的相互结合，是处理好土地承包纠纷案件的关键。

    2、正确理解法律是政策的保障原则。

    作为执法者，要充分认识并理解法律对政策的保障作用，我们不但是执法者，同时要必须领会并执行党和国家的政策，从这个意义上来说，法律对政策还有服务的功能，通过法律的调节与理顺，从而保障政策的顺利实施。法律对政策的调节与理顺，是在政策落实并正在实施过程中涉及权利与义务关系的调整，调整时我们首先要维护业已落实的政策，其次来调整各方矛盾着的权利义务关系，权利与义务关系达到了理顺的程度，政策也随之而落实完结。但我们也不能片面地强调维护业已落实的政策，当业已落实的政策在落实过程中人为地不符合政策或法律的规定时，这时法律也无法维护，只能向政策执行人提出建议或予以更正。只有这样，才能保障政策的正确施行。

    3、对几类土地承包纠纷案件的处理。

    对于涉及”退耕还林、还草”政策引发的承包纠纷，现行承包人已和发包人签订了承包合同，原土地承包人起诉要求继续履行合同的，如后一个“退耕还林、还草承包合同”不违反相关法律规定，可确认其有效并继续履行，告知发包人给原承包人以补偿或另行分配土地。如后一个“退耕还林、还草承包合同”签订时违背相关法律规定，可按照相关法律规定判决其无效或撤销或解除。原土地承包合同继续履行，“退耕还林还草”另行安排落实。如现行承包人已依据合同履行了植树或种草任务，则应依据《中华人民共和国合同法》第94条规定，因发包方的违约行为致使不能实现合同目的而判决解除发包方与原土地承包人的土地承包合同，但发包方应承担违约责任，或承担违约金或另行分配土地。

    对于发包方所属的大多数村民，以签订承包合同时违反相关法律规定，以发包方为被告，承包方作为第三人起诉要求收回原来承包土地的土地承包纠纷案件，这类案件属群诉案件，应引起高度重视，如发包方发包时违背集体经济组织成员大会或成员代表大会决议越权发包的，应依照《中华人民共和国合同法》第52条及最高人民法院《关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定》第25条的规定，认定该承包合同为无效合同，现行承包人把承包的土地返还给村民。如合同签订时不违反调整土地承包各相关法律法规或司法解释的规定，只是承包期限过长的，可根据当地农民的实际生活情况，依照公平原则，判决合同有效并继续履行，但对该合同的承包期限要做适当调整。从而既维护了农民的利益，又保护了现行承包人的合法权益。

沈阳市东陵区人民法院民二庭：张宇红