行政诉讼中的举证责任和期限刍议

【内容摘要】行政诉讼中的举证责任制度是行政诉讼证据制度的重要内容，也是行政诉讼理论和行政诉讼实践中一个重要而复杂的问题。本文从行政诉讼举证责任的分析入手，结合我国现行行政诉讼法律规范，阐述了行政诉讼中举证责任分配的实质和当事人应承担的举证责任等相关问题，从而对原、被告、第三人承担的举证责任和特殊的举证责任进行初步分析，同时对举证期限和对当事人的释明责任也进行了阐述。

　　【关键词】行政诉讼   举证责任   举证期限

 

　　一、举证责任的涵义及其分配

 

　　举证制度中的一项重要内容便是举证责任的含义及其分配，“所谓举证责任，是指法律上规定的诉讼当事人，对应当确认的案卷事实，有责任提出证据加以证明。如果不能提供证据，则可能要承担败诉的后果。举证责任不是一般意义上的举证义务或提供证据的权利，是一种把提供证据同诉讼结果联系起来的诉讼制度，是一种使法院用以查明全部案件事实，也能判断胜诉和败诉的审判规则。”①按照国内理论上的通说，举证责任有两层含义，即行为责任与结果责任。行为责任是当事人就其诉讼主张向法院提供证据的责任，又称为主观的举证责任等；结果责任是指负有举证责任的当事人在不能提供足够的证据证明其主张的案件事实时所要承担的败诉风险，又称为败诉风险责任、客观的举证责任等。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《证据规定》）均在该两种意义上使用了“举证责任”一词，但主要还是在结果责任的意义上使用该术语。而且提供证据的责任可以与结果责任相分离，即当事人一方可能不负担结果责任，但完全可能仍然承担提供证据的责任（如《证据规定》第6条）。从行为责任上看，“谁主张谁举证”的原则同样适用于行政诉讼。但是，结果责任只能由一方当事人承担，而承担结果责任的当事人一方具有更大的败诉风险。①

 

　　从总体上说，在行政诉讼中举证责任的基本原理仍然是“谁主张谁举证”，理由如下：1.“谁主张谁举证”原则是举证责任的通则。从举证责任产生以来，占主流地位的还是谁主张谁举证，包括现在有些西方国家实务界仍然坚持这种观点。2.“谁主张谁举证”原则是在综合了各种诉讼价值之后确定的责任。这些要考虑的价值包括：首先，要看哪一方当事人更具有提供证据的优越和便利条件。其次，要考虑到审判具有息诉止争的功能。通过案件的示范作用，使同类的争议以后不再发生。第三，要考虑举证责任制度的导向功能，即通过分配责任来贯穿一种价值导向。“谁主张谁举证”的原则恰恰能满足这三个方面的要求。

 

　　值得注意的是，在行政诉讼中适用“谁主张谁举证”原则应当注意其特殊性。②这些特殊性主要是：1.要确定行政诉讼中的主张者，必须把行政诉讼和行政程序联系起来，不能孤立从诉讼这个环节来判断谁是主张者。谁是主张者必须从整个行政法律关系来看，对于行政机关依职权实施的行政行为而言，主张者就是行政机关。正因为如此，我国的行政诉讼法规定行政机关对作出的具体行政行为承担责任。但是，根据当事人申请实施的行政行为，行政管理相对人则是主张者。2.只有积极的主张者才承担举证责任。在承担举证责任原则上，对一个消极的主张或否定性的事实主张是无法承担举证责任的。因此，承担举证责任的主张者应是一个积极的主张者。3.在举证责任分配问题上，可能个案的举证责任不会固定由某一方当事人承担。就程序性的事实来讲，主张由原告提出，就由原告承担举证责任；反之由被告承担。4.对同一个待证事实，不可能既由原告承担举证责任，又由被告承担举证责任，而只能由一方承担举证责任。5.对某些事项，可能首先由一方当事人承担举证责任，但在一定条件下，举证责任可以向对方转移。举证责任转移是有条件的，从行政审判的实务来讲，举证责任转移应具备以下条件：首先，由承担初始举证责任一方提供证据，而进一步提供证据在通常情况下已经十分困难。第二，根据一方提供的证据材料，对方可能具有过错或与对方有因果关系。第三，对方具有承担举证责任的更为优越的条件。同时具备上述条件，就发生举证责任的转移问题。

 

　　综上，行政诉讼中的举证责任是根据待证事实的具体属性和被诉行政行为的不同的类型来科学分配的，其基本精神和原则是：对于程序 待证事实，采取“谁主张谁举证”的原则进行分配；对于实体上的待证事实，则根据行政行为的不同类型分别由被告或者原告承担。对于行政赔偿诉讼，证明因受被诉的行为侵害而造成的事实，应当由原告一方承担举证责任。这样分配举证责任，不仅使我国的行政诉讼的举证责任制度更加具体化，而且更具有可操作性③。

 

　　按照上述举证责任分配原理，下面笔者就行政诉讼中原告、被告及第三人的举证责任等方面的问题逐一进行阐述。

 

　　二、行政诉讼中被告应承担的举证责任

 

　　我国现行法律中关于行政诉讼举证责任分配规则的规定主要在《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）、最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（以下简称《若干解释》）及《证据规定》中。行政诉讼中被告应承担举证责任，《行政诉讼法》第32条、第43条、《证据规定》第6条对此分别作出了规定。根据上述规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。概括而言，行政诉讼中被告方应就下列三种情况承担举证责任：1、与被诉具体行政行为合法性有关的事实；2、作出被诉具体行政行为的法律依据；3、当被告行政机关与原告之间因起诉时效问题发生争议时，认为原告方起诉已超过法定起诉期限的事实。

 

　　可以看出，在我国确立了被告在行政诉讼中承担主要举证责任的分配责任原则，这一原则从表面看区别于“谁主张谁举证”的民事诉讼举证责任原则，行政诉讼的特殊性就体现在这里。从形式上看原告处于主张者的地位，主张某一具体行政行为的违法性，而从事物的本质上分析，“违法性”是和“合法性”相对应的，分别从不同方面反映了具体行政行为的性质。所以，从另一个角度分析，被告行政机关主张具体行政行为的合法性，就应当承担证明该具体行政行为合法性的举证责任。因此，被告负主要举证责任并不违背“谁主张谁举证”的一般原则①。行政诉讼确立被告对被诉具体行政行为的合法性负担举证责任主要基于下列原因：

 

　　1、由被告负担举证责任，是被告行政机关在行政程序中应当遵守“先取证，后裁决”这一规则的必然要求。在行政程序中，行政机关在作出具体行政行为前，应当认真调查、充分收集证据，在证据充分，事实清楚的基础上正确适用法律，作出正确的行政行为。因此，一旦行政行为被诉，由作出该行为的被告负担证明其行为合法性的责任，是合情合理的。

 

　　2、由被告负担举证责任，有利于发挥行政机关的举证优势。在行政诉讼中，进行司法审查的核心问题是被诉具体行政行为的合法性，而该具体行政行为是由被告作出的，所以被告对该具体行政行为的证据最为了解。并且在行政程序中，被告行政机关处于主导地位，其行使职权无须征得公民、法人和其他组织同意，所以被告的举证能力较原告强，由被告负主要举证责任是公平原则在行政诉讼中的体现。

 

　　3、由被告负担举证责任，可以有效促进行政机关依法行政。要求被告行政机关对被诉具体行政行为合法性承担举证责任，实质上是要求行政机关在行政诉讼程序之前的行政程序中应当在具有事实根据和法律根据的前提下，作出具体行政行为。否则，其作出的具体行政行为就是违法的，面临着其行为被撤销或者其他否定性法律评价的后果。行政诉讼在承载解决法律纠纷的使命外，还承载了监督行政机关依法行政，保护处于弱者地位的行政相对人，通过行政诉讼程序来平衡行政程序中双方的权利义务关系的责任，以实现权利义务一致性的要求。

 

　　被告应对其作出的具体行政行为的法律依据承担举证责任，这一点没有什么争议。但对于规范性文件是否属于证据，理论和实践中却有不同的意见。一种意见认为，行政诉讼法没有将规范性文件作为证据的种类加以固定，且其在性质上也不具有证据的属性，因此规范性文件不属于证据，不适用证据规则；另一种意见认为，虽然法律没有规定“法律规范文件”这一证据形式，但其实际上是书证的一种特别形式，只不过这种书证的原始制作人是法律规范文件的制定或者发布机关而已。笔者认为，当规范性文件作为被诉具体行政行为的法律依据使用时，不具有证据意义。对此，从《证据规定》第1条的规定也可看出，作为法律依据的规范性文件也没有纳入行政诉讼证据的范畴，足以证明。不过，审判实践中应注意的是，在被告提供的证明被诉行政行为合法性的全部事实证据中，不排除有些作为书证使用的、证明具体行政行为合法性事实的规范性文件，如证明被告执法主体资格的规范性文件等②。

 

　　对由被告行政机关对原告起诉是否超过起诉期限负有举证责任的理由如下：1、告知行政管理相对人诉权和起诉期限是行政机关的法定义务。因此，如果行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的，就应当推定为行政相对人不知道诉权和起诉期限。如果要法院认定行政相对人知道诉权和起诉期限，就必须向法院提供证据以证明之。2、行政机关向行政相对人作出具体行政行为后，应当向行政相对人发出具体行政行为文书，行政相对人应当对该文书签收，若拒绝签收，行政机关工作人员应当记录在卷并由在场人签字或盖章予以说明。即使行政机关通过邮寄或公告方式送达，也应有相应的单据或书面存根加以佐证。3、虽然《行政诉讼法》未明确规定对原告的起诉是否超过期限负有举证责任，但根据“谁主张，谁举证”的通用法则，也应当由被告行政机关对原告起诉是否超过起诉期限负举证责任。

 

　　三、行政诉讼中原告应承担的举证责任

 

　　行政诉讼强调被告对作出的具体行政行为承担举证责任，并没有规定“被告作出的具体行政行为”以外的事项由谁承担责任。因此并不意味着原告在各类行政诉讼中都不承担举证责任。

 

　　《行政诉讼法》没有对原告的举证责任进行规定，《若干解释》第27条规定了原告承担举证责任的四种事项。《证据规定》对举证责任的规定最大的变数在于不再强调原告的举证责任，而仅规定提供证据的责任。将原告提供证据证明被诉具体行政行为违法视为举证权利。特别是起诉被告不作为的案件，对行政机关否认受理过申请时如何处理，都作了具体规定。对充分保护原告的诉权，具有重大意义①。

 

　　具体而言，《证据规定》第4、5条与《若干解释》的规定的不同具体表现在：（1）对起诉被告不作为案件中原告的举证责任设定了两项例外，完善了《若干解释》有关起诉被告不作为案件的原告举证责任。（2）免除原告对其行政赔偿诉讼中的因果关系的举证责任。(3)《证据规定》进一步明确了被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。(4)《证据规定》取消了“其他应该由原告承担举证责任的事项”的兜底条款。

 

　　归纳起来，原告的举证责任主要表现在以下几个方面：

 

　　1. 证明起诉符合法定条件，但被告认为原告超过起诉期限的除外。

 

　　根据行政诉讼法律，行政相对人（相关人）提起行政诉讼必须符合一些法定条件，如原告是适格的主体，即原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于法院受案范围和受诉法院管辖；在法定起诉期限内提起了诉讼；遵循了有关法律对行政复议与行政诉讼的规定；等等。有学者认为，上述规定的是起诉人的条件，并非原告的举证责任，因此应称为“起诉人的初步证明责任”②，在审判实践中应当将“起诉符合起诉条件”限定在“具有事实根据”。但笔者仍认为，原告的证明符合起诉条件的举证行为是一种举证责任，原因之一是应对“原告举证责任”中原告的含义应作扩大化理解，应包含起诉人在内；二是如果原告对符合起诉条件的证据都不能提供，其起诉将不被受理，更不用说胜诉权的实现；三是起诉是司法对行政监督的开始，人民法院应当认真履行职责，避免不必要的诉讼，这样既可以节约诉讼资源，又可以使依法行政的行政机关避免诉累；四是《证据规定》要求原告在提起诉讼时或指定时间提供证据，支持其诉讼请求，做好证据交换，提高诉讼效率。

 

　　2. 在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实。

 

　　在学理上行政不作为也是一种行政行为，但在实际上行政不作为行为在法律上的构成要件不同，它的产生除了被告应当依职主动履行法定职责及原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的情况外，构成行政不作为依赖行政相对人在程序上的申请义务，否则行政不作为即不能成为一种责任，也无所谓违法。相应的，原告应对其提出过申请这一事实承担举证责任。

 

　　3. 在行政赔偿诉讼中，证明被诉具体行政行为造成损害的事实及原告主张的事实。

 

　　在行政赔偿诉讼中，原告不承担被诉具体行政行为与损害事实之间存在因果关系的举证责任，其主要对以下事实承担举证责任：（1）被告实施的具体行政行为或被告侵犯原告权利的事实；（2）原告的人身权、财产权受到损害的事实；（3）原告权利受损害程度的事实；（4）损害赔偿依据的事实；（5）原告主张的事实；（6）在单独提起的行政赔偿诉讼中，原告还应对以下两方面事实负举证责任：其一，加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；其二，赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。

 

　　4. 诉讼过程中，人民法院要求原告举证的事项。

 

　　根据《行政诉讼法》第34条、《证据规定》第9条的规定，人民法院有权要求诉讼当事人提供或补充证据。法律赋予人民法院此项权利，不仅是诉讼上的需要，以便保证诉讼顺利展开；也是当前法治社会的需要，毕竟当事人并不都熟知法律、并非都有较高的文化素质和思想觉悟，难免有的当事人会隐藏对自己不利的证据材料；更是追求司法公正的需要，证据材料越充分就会促成法律真实逼近客观真实。

 

　　5. 证明被诉具体行政行为违法的事实。

 

　　作为行政诉讼的发起者，原告是行政行为的相对人（相关人），较他人更清楚案件事实，从追求胜诉的角度，原告应当主动搜集具体行政行为违法方面的证据。否则，如果行政机关提供了充分的证据证明其具体行政行为合法，且隐藏了对其不利的证据，原告又未能提供行政行为违法方面的证据，那么，原告将承担败诉风险或不利后果。《证据规则》第6条的规定，不仅赋予行政诉讼原告可以提供证明被诉具体行政行为违法的证据的权利，同时在某种意义上说，此规范也弥补了行政诉讼法律关于原告举证权利规定的不足。

 

　　四、行政诉讼中第三人的举证责任

 

　　第三人具有举证权利。行政诉讼中，被告负举证责任具有相对性，被告只对作出的具体行政行为的合法性提供证据、依据，而不是对一切事实负举证责任。由此可见，行政诉讼并不排除原告的举证，也不排除第三人的举证。对此，《证据规定》第7条规定证实了笔者的观点。另外，证据规则并未完全排除第三人举证证明具体行政行为合法性的权利。根据《证据规定》第60条的规定，原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据，不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。从文意解释的方法看，该规定并没有排除第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中已作为具体行政行为依据的证据。这样解释不仅能有效保护第三人的诉讼权利，也能够公正地维护第三人的合法权益，使第三人举证证明具体行政行为的合法性具有适法性和可操作性。

 

　　综上所述，当被告无正当理由逾期举证时，法院可允许第三人举证证明被诉具体行政行为的合法性，以保护第三人的合法权益，实现利益的最大化，且符合行政诉讼司法解释的相关规定。不过，笔者认为，第三人举证证明具体行政行为的合法性只是特例，毕竟与被告负举证责任的原则有冲突，必须从严掌握，即只能在授益性行政行为中适用。至于能否仅凭第三人提供的证据作为被诉具体行政行为合法的唯一依据，则应按照证据规则结合具体案情加以分析综合认定。

 

　　五、行政诉讼中特殊的举证责任

 

　　被告方承担主要举证责任，原告方承担必要举证责任，这是行政诉讼中举证责任的一般性。然而在审判实践中，还存在着当事人补充证据和法院调取证据的问题，这是行政诉讼中特殊的举证责任。上已谈及：人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。在当事人补充证据问题中，存在着以下两种情形：一是被告在作出具体行政行为时已经收集证据，但因不可抗力及正当理由不能提供的，这是被告对自己提供证据的补证；二是原告或者第三人在行政诉讼中提出了其在被告实施具体行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，这是被告反驳新证据的补证。另外还有一种较为特殊的举证责任，即人民法院调取证据。人民法院依职权调取证据和当事人举证构成了我国证据制度的两个方面，也是证据来源的两个途径，在实践中有不少证据并非当事人都能取得，一些证据只有法院依职权才能获得。当然，法院取证是建立在当事人举证不能的基础上的，目的是为了帮助当事人提高举证能力，使得当事人在举证不足而主观上又无过错的情况下，不致承担不利或败诉法律后果，以求得法律的保护和客观公正。在法院调取证据这种特殊的举证程序中，笔者认为应当注意以下几个问题：1、要处理好法院调取证据和当事人举证之间的关系。不能片面强调当事人举证责任，忽视法院调取证据，要注意对当事人合法权益的有效保护。2、要处理好法院调取证据过程中与当事人之间的关系，法院在调取证据时要体现法官的“中立性”的同时，调取的证据也要经过当事人当庭质证，使当事人对该证据的真实性和客观性不存在疑虑，使案件双方当事人在向法院提供证据的程序上得到公平对待。3、法院依职权调取的证据应当作为提出请求的当事人一方提供的证据出示，由另一方当事人质证。如果法院依职权调取的证据被推翻，则应当由提出请求的一方当事人承担举证不能的责任。4、法院依职权调取证据必须先由当事人提出申请。5、法院依职权调取证据必须有是当事人举证不能的客观事实存在。6、法院确定采信依职权调取的证据时，应当当庭向当事人说明理由及申请的理由。7、法院依职权调取的证据不能代替被告对其作出的具体行政行为而应负的主要举证责任①。

 

　　六、有关举证期限和对当事人的释明责任

 

　　举证期限是对当事人提供证据的时间限制，又称为举证时限。当事人必须在举证期限内提供证据，逾期要承担一定的法律后果。由于行政诉讼的特殊性，《证据规定》对当事人的举证期限作出了区别性规定。首先，对被告的举证期限仍然坚持《若干解释》的规定，但在逾期举证后果的措辞上，将《若干解释》规定的“应当认定该具体行政行为没有证据、依据”，改写为“视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。“视为”一词突出了其拟制性规范属性②。此外还应注意《若干解释》和《证据规定》中的被告逾期提供证据和延期提供证据问题。逾期提供证据是指无正当事由（理由）而在举证期限届满后提供证据的情形；延期提供证据是经法院许可而在举证期限届满后提供证据的情形。《若干解释》规定了逾期提供证据，但未规定延期提供证据问题，而《证据规定》第1 条增加了有关延期提供证据的规定。这一变化无疑具有十分重要的意义。审判实践中，应对延期提供证据正当事由的范围尽量细化，即必须是“不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由”，而不是随意用来搪塞的其他事由。

 

　　其次规定了原告和第三人的举证期限。《行政诉讼法》和《若干解释》对原告举证期限均未规定，《证据规定》第7条根据实际情况，规定了原告或者第三人的举证期限，即应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。这是一项选择性规定，其选择顺序应当是，如果法院指定了交换证据的日期，该日期就是原告提供证据的最后时间界限；如果没有指定交换证据的日期，应当在开庭审理前提供证据，一般以开庭审理的前一日为原告提供证据的最后期限。该条还规定了原告延期提供证据和逾期提供证据的后果，即原告因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。同时，为了防止原告或者第三人搞“证据突袭”，维护第一审程序的价值，该条还规定原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

 

　　与举证责任有关的一个问题是法院对当事人举证的释明责任。针对当前一些当事人举证意识特别是举证期限意识还比较淡薄的实际，为有效地指导当事人举证，《证据规定》第8条规定了法院对当事人举证的释明责任，即人民法院向当事人送达受理案件通知书或者应诉通知书时，应当告知其举证范围、举证期限和逾期提供证据的法律后果，并告知因正当事由不能按期提供证据时应当提出延期提供证据的申请。法院可以通过印制举证须知等方式，搞好当事人举证的指导工作。对在实际工作中未对当事人进行释明责任的，特别是针对原告和第三人，不能过分拘泥于举证期限的规定。

 

　　现代法治的基本观念是平等、自由、开放、透明、公正、效率、依法行政、司法独立和司法审查制度等。《证据规定》借鉴国外证据立法和审判实践，吸收证据理论研究成果，适应WTO规则的要求，在证据的告知、证据交换、质证、新证据的界定、证据的排除、阐明证据是否采纳的理由以及直接言词原则等方面，充分体现并融合了现代法治和程序正当的观念。其中，行政诉讼的举证责任制度，是围绕被诉具体行政行为的合法性展开的。行政诉讼中的当事人在提高法律意识的同时，更应当明确自己应承担的举证责任，提高证据意识，这不仅有利于维护自己的合法权益，有利于促使行政机关依法行政，也有利于加强司法对行政的监督力度，为依法治国尽到自己应尽的责任。　

 

　崔荣光