关于破产案件中几个问题的探讨
一、破产案件的管辖权问题
管辖是诉讼活动中的一项重要的法律制度，有关破产案件管辖的法律规定，主要体现在企业破产法（试行）总则和民事诉讼法第19章企业法人破产还债程序中。我国企业破产法（试行）第5条规定：“破产案件由债务人所在地人民法院管辖”。民事诉讼法第205条规定：“企业法人破产还债，由该企业法人住所地的人民法院管辖。”除了用词略有不同，两部法律对破产案件地域管辖规定的实质是一致的，最高人民法院在《关于执行〈中华人民共和国企业破产法〉（试行）若干问题的意见》中，将债务人所在地规定为企业主要办事机构所在地。同时，最高人民法院在上述司法解释中根据企业登记机关的级别对破产案件的级别管辖也作了原则规定，即“基层人民法院一般管辖县、县级市或区的工商行政管理机关核准登记的破产案件；中级人民法院一般管辖地区、地级市（含本级）以上工商行政管理机关核准登记的企业破产案件。”然而，随着现代企业制度的建立，人民法院在当前企业产权制度改革中受理破产案件时，发现关于破产案件管辖的法律规定存在诸多不足之处。民事诉讼法设专章对级别管辖、地域管辖、移送管辖和指定管辖作了具体规定，而企业破产法（试行）既是审理破产案件的实体法，也是审理破产案件的程序法，但在破产案件管辖上，该法仅对地域管辖作了原则规定，有关级别管辖、移送管辖和指定管辖却未作规定，从立法体系上看，企业破产法（试行）有关管辖的规定是不够完善的。
首先，法律对破产案件地域管辖的规定存在一定缺陷。民事诉讼法、企业破产法（试行）关于破产案件的地域管辖均以债务人住所地为法院地域管辖的依据。最高人民法院为了审判实践的需要，通过司法解释将住所地进一步明确为主要办事机构所在地。实际上这种解释本身就具有选择性：“主要”一词的衡量标准随意性很大，同时由于企业经营范围的调整，办事机构有时也不是很好确定。这些情况的存在，无疑会造成当前人民法院对企业破产案件的管辖处于不稳定状态。
其次，企业破产法（试行）对有关破产案件的级别管辖未作规定，级别管辖一般根据案件疑难程度、有无重大影响以及标的额大小等因素来确定由哪级法院审理。最高人民法院根据企业登记机关的级别，通过司法解释的形式，对破产案件的级别管辖作了原则规定。但这些规定没有完全反映出破产案件的难易程度和复杂程度。[1]按照《企业法人登记管理条例》的规定，企业法人登记按照企业隶属关系不同分别由国家工商局、省工商局及市（县）工商局核准登记注册，有时可能出现市（县）工商局核准登记的企业破产案件比省或国家工商局核准登记的企业破产案件更难审理的情况。如果按最高人民法院的解释，基层法院在审理过程中会有许多困难，不利于破产案件及时得到解决。另一方面，从法律制度本身上看，依据企业登记机关级别确定破产案件级别管辖也有不妥之处。级别管辖的确定是一种法律程序而工商登记注册是一种行政管理手续，用一种行政规定代替法律制度自身的规律，无论是从法律制度自身来看，还是从司法实践来看，都是不妥当的。
审判实践中还有一种情况，某企业在破产时，按现有的法律及司法解释由债务人住所地法院审理，但住所地是甲地，而职工在乙地，由甲地对职工进行安置及处理破产企业善后工作有诸多困难，如果此时把破产案件移送给职工所在地的乙地法院审理，会有利于破产的审理，但有关法律对此没有规定。因此，笔者认为，在当前企业产权制度改革过程中，随着破产案件的不断增多，立法机关以及具有司法解释权的司法机关应借鉴国外一些先进的立法技术，尽快完善破产法律关于管辖权问题的规定。具体包括：1、在破产法律中应增加级别管辖、移送管辖和指定管辖的规定，做到规范性、可操作性、稳定性相统一。2、对破产案件级别管辖的规定，应本着破产案件特点、结合确定级别管辖的一般原则，充分考虑破产案件的疑难程度、标的额大小及破产时的实际情况，然后决定破产案件由哪一级法院审理。一般情况下，案件标的额大、案情复杂、处理难度大的，应由中级法院审理，个别在全省有重大影响的破产案件可以由省高级法院直接审理，其余的破产案件均可由基层法院审理。3、对破产案件地域管辖的规定，应遵循有利于破产的清算，有利于债权人主张债权，便于人民法院审理的原则。针对当前部分企业住所地、主要经营地或主要办事机构所在地有时无法确定的情况，确定破产案件的地域管辖应以企业在开办登记中的住所地为准。通常情况下， 企业登记注册要在该企业住所地的工商行政管理机关办理。按照《企业法人登记管理条例》规定，企业住所是登记要件之一，企业住所地和经营场所的使用证明在开业申请时必须提交登记机关，同时变更住所地属于变更登记，否则企业违反了行政法规，属于违法行为。这样就保证了企业住所地的唯一性，有利于企业破产时法院及时行使管辖权。4、为了更好地审理破产案件，针对审判实践中可能出现的特殊情况，如对职工安置、社会救济等问题，法律应该作出例外的规定，通过专属管辖和指定管辖，使本来不享有管辖权的法院对某一具体破产案件享有管辖权，从而更好地审理各类破产案件。
二、破产案件的申请问题
在世界破产法的发展史上，一些国家的破产案件曾采用由法院依职权主动开始破产程序，即对不能如期偿还债务的债务人，法院依职权直接宣告其破产，并将其财产分配给所有债权人。这种法院依职权直接开始破产程序的做法学理上被称为职权主义。现代各国的破产立法一般都抛弃了这种制度，取而代之的是由申请人提出申请来发动破产程序，这种由申请人通过申请而引起破产程序的制度，在学理上被称为申请主义。我国破产法律是采取由申请人申请引起破产程序开始的立法，因而破产案件的申请应包括申请人和被申请破产的人两个方面的内容：
1、申请人
既然破产程序的开始需要由申请人提出申请，那么，哪些人可以提出破产申请呢？对此各国破产法一般都作出了债权人和债务人均可以提出破产申请的规定。我国企业破产法（试行）第7条规定：“债务人不能清偿到期债务，债权人可以申请宣告债务人破产。”第8条规定：“债务人经其上级主管部门同意后，可以申请宣告破产。”民事诉讼法第199条规定：“企业法人因严重亏损，无力清偿到期债务，债权人可以向人民法院申请宣告债务人破产还债。”最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第5条进一步规定：“国有企业向人民法院申请破产时，应当提交其上级主管部门同意其破产的文件；其他企业应当提供其开办人或者股东会议决定企业破产的文件”。从上述我国破产法律的规定可以看出，债权人可以申请破产，不受任何限制，具有申请破产的权利能力或资格，而债务人申请破产要依其所有制的性质不同有所区别。即全民所有制债务人申请破产需征得其上级主管部门的同意，而非国有制企业作为债务人申请破产无需征得上级主管部门同意。应该说，在计划经济体制下，我国的破产法律对作为全民所有制债务人申请破产作出如此规定，在为当时的企业制度服务方面是发挥了积极的作用。但是，随着市场经济体制的完善和发展，我国的企业产权制度改革已进入了一个全新的阶段，政企分开，权责分明，许多企业已逐步脱离或已完全脱离了政府部 门的直接管理和控制。如果企业作为债务人申请破产仍需上级主管部门同意，不仅不利于消除政府部门对企业的经营干预和个人干预，而且也不符合现代企业制度的要求。因此，笔者认为，在激烈的市场竞争条件下，企业有权决定自己的命运，因而作为债务人申请破产无须征得其上级主管部门的同意。当然，某些公用企业和与国计民生有重大关系的企业，法律作出特别规定的除外。
2、被申请破产的人
哪些人可以被申请破产，各国的破产法均有不尽相同的规定。实行一般破产主义的国家，不论是商人还是非商人都具破产能力，即都可以被申请破产。而适用商人破产主义的国家，只有商人才可以被申请破产。我国法律没有商人的概念。因而对破产能力既不采用一般破产主义的规定，也不采用商人破产主义的规定。从目前我国破产法律的规定来看，我国的破产宣告只适用于企业法人，即破产法规定适用于国有企业法人和民事诉讼法中的破产还债程序适用于非国有企业法人，包括集体企业、私营企业、外商独资企业等。而不具备法人资格的企业、个体工商户、农村承包经营户、个人合伙，则不具有破产能力或破产资格，因而，不能以他们为被申请人申请开始破产程序。至于普通的自然人，更不具有破产能力，不能成为破产程序的被申请人。[2]不具有破产能力的主体清偿债务只能适用民事诉讼程序。对此，笔者有不同的看法，认为破产的适用范围应该扩大到非法人企业，其主要理由是：（1）法人企业和非法人企业均为民事主体。其法律地位是平等的，随着市场经济的发展和竞争的日益加强，非法人企业同样越来越多地面临着不能清偿到期债务的事实，如果把非法人企业排除在破产法之外，将不利于非法人企业在平等的条件下与企业法人展开公平的竞争；（2）破产还债程序的目的在于保障所有债权人能够从债务人的破产中获得公平清偿，如果把非法人企业排除在破产法适用范围之外，将不可避免地产生非法人企业在不能清偿到期债务时而使债权人的公平受偿利益受到影响。如出现个别清偿现象而侵害其他债权人的利益等；（3）破产还债程序可以使债务人摆脱因个别诉讼而产生的债务讼累，减轻债务人的负担，同时还给债务人创造了一个通过破产还债程序使自己从负债累累的沉重包袱下解脱出来重新开始参与市场竞争与发展的机会；如果破产法不能容纳非法人企业进入自己的调整范围，非法人企业在不能清偿到期债务时就无法享受破产还债程序的优势而摆脱不能清偿债务的困境；（4）法人企业和非法人企业的区别虽然就理论上和立法上来说是泾渭分明、界限明确，但在审判实践中往往难以确认某一企业究竟是否具备法人实质条件。这样就使一些实际上不具备法人条件的企业也能申请破产借此逃避债务，所以与其让非法人企业抓住这一漏洞，不如从立法上明确将非法人企业纳入破产法的调整范畴。[3]
三、破产清算组织的成立问题
根据我国破产法律的有关规定，清算组织的主要职能是负责破产的保管、清理、估价、处理和分配，可以依法进行必要的民事活动，如公开拍卖破产企业的财产，决定破产企业是否继续履行尚未履行的合同，有权要求破产企业的债务人和财产持有人向清算组织清偿债务或者交付财产，也可以向人民法院提出民事诉讼等等。可见，清算组织的成立是人民法院顺利审理破产案件的关键环节，他包括清算组织的组成人员和清算组织的组成时间。
1、清算组织的组成人员
我国企业破产法（试行）第24条规定：“清算组成员由人民法院从企业上级主管部门、政府财政部门和专业人员中指定。”民事诉讼法第201条规定：“人民法院可以组织有关机关和有关人员成立清算组织。”由于该法规定比较原则，司法实践中一般参照企业破产法（试行）的规定办理，这说明清算组织的成员主要由政府主管部门和财政部门的人员组成。笔者认为，如此清算组人员的构成不仅没有必要而且易生弊端。因为，人民法院当前受理的大部分破产案件中，由于政企分开、产权分明等现代制度的建立，许多企业已逐渐脱离或完全脱离了上级主管部门而自主经营、自负盈亏，且破产清算又涉及到许多法律问题和经济问题，政府部门的有关人员参与清算往往很难胜任此项工作，即使能够胜任，但如果破产案件较多，政府部门的这些人员也很难忙得过来。同时，鉴于目前人民法院与地方政府部门虽不存在隶属关系，但毕竟有千丝万缕的瓜葛，这样仍由政府部门的人员参与清算，也容易造成行政干预，影响人民法院独立行使审判权和对案件的公平、公正、公开裁判，甚至延误案件的审限而造成不必要的人力财力浪费[4]。因此，笔者主张清算组的成员应由社会中介服务机构如律师机构、会计机构、审计师机构、价格评估机构、有关咨询机构等专门机构中的专业人员组成，这些专业人员既懂法律又懂经济，业务能力强，知识水平高，与人民法院不存在什么瓜葛，这样不仅有利于人民法院及时地保质保量地审结破产案件，而且也有利于人民法院独立行使审判权。
2、清算组的组成时间
企业破产法（试行）第24条规定：“人民法院应当自宣告企业破产之日起十五日内成立清算组，接管破产企业。”然而，审判实践中我们发现人民法院在受理破产案件至宣告企业破产而成立清算组之前这段期间，法律却没有作出专门的规定对债务人的财产进行监督和管理。虽然最高人民法院相关司法解释规定：“人民法院受理破产案件后，应向企业全体职工发布公告，要求他们保护好企业
财产，不得非法处理企业的帐册、文书、资料和印章，不得隐匿、私分、无偿转让、非正常压价出售企业的财产。”但这种规定从实际效果开看，对债权人的利益保护还是十分不利的，因为企业申请破产后，企业的职工几乎都处于重新择业或失业状态，他们对原企业也几乎丧失一切信心和责任感，要求他们保护企业的财产，无异将企业财产置于无人管理状态，甚至导致隐匿、私分企业财产的现象，干扰了破产程序的正常进行。[5]况且，由于我国破产法并未规定破产保全措施，实际操作中难度又大，因此笔者认为清算组应自人民法院受理破产案件起即时成立，并在人民法院裁定宣告债务人破产前，清算组处于临时财产管理人的地位，宣告破产后，清算组依法行使清理、保管、分配破产财产等职权。只有这样，才能切实维护债务人的合法权益，从而保障人民法院审理企业破产案件程序的正常运行。
四、破产案件的审理期限问题
如前所述，由于属债权人申请宣告债务人破产的案件，清算组成员应从破产企业上级主管部门，政府财政部门中指定存在诸多不利因素，债务人与其上级主管部门及政府之间有着千丝万缕的联系，他们往往缺乏积极性，处于被动应付状态，极易形成马拉松式的清算，不利于及时结案。同时，随着社会市场经济的发展和现代企业制度的建立，企业在优胜劣汰竞争规则的支配下，破产企业将会
越来越多，破产案件必将日益增多，人民法院若按破产一般程序来审理所有的案件，势必对小额破产案件也要花费很长时间，这不仅不利于保护当事人的利益和提高法院的工作效率，而且也不符合诉讼经济原则的要求。因此，笔者认为人民法院对债务人财产较小的破产案件，在某些环节上可以有条件地运用简化的方式进行审理，即适用破产简易程序。当然，破产简易程序与民事诉讼简易程序是不同的，我们不能机械地套用民事诉讼简易程序来审理小额破产案件。因为不论是采用破产一般程序还是破产简易程序，其目的都在于将债务人的财产公平分配给债权人，这不仅关系到债务人的利益，而且更主要地涉及众多债权人利益的平衡，而这一目的的实现，民事诉讼简易程序往往是不能达到的。所以，笔者建议在设置破产简易程序的各项制度时，必须以保护债权人能够获得公平受偿为宗旨作出详细规定。如简易破产程序适用范围可规定为债务人的财产总额不足50万元的案件；对审判组织可规定为由审判人员一人独任审判；对清算组的人数可规定为“以不超过三人的单数为限期；对审理期限可规定为自受理破产案件之日起六个月内审结等等。
[1]张晓宁、韩德洋：“破产案件的管辖”，载《人民司法》1997年第11期
[2]参见李国光等著：《正确理解〈关于审理企业破产案件若干问题的规定〉》，中国法制出版社2002年版第80页。
[3]参见陈计男主编：《破产法论》，台湾三民书局1992年版第85页
[4]廖慕杰：“破产程序中的合议庭、清算组织与债权人会议”，载《人民司法》1994年第10期
[5]参见顾培东主编：《破产法教程》第79—81页
作者：于都法院 钟久长
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