我国转型期的宏观调控失范行为

 

　　一、 转型法律学语境中的“宏观调控失范行为”

 

　　众所周知，以体制变迁为核心的“转型研究”是最近20年来国际学术界逐渐兴起的一个学科知识领域，而以法律变迁为核心的“转型国家法律制度研究”，即“转型法律学研究”，则是这一学科知识领域中一个重要的组成部份。 [1]我国有学者曾指出：“转型法律学的思考，是选取了我国体制转型这一特定的历史阶段，探索了一个十分重要的问题——转型市场经济与法治的关系；并且，转型法律学的思考，注重法学方法与经济学等其它方法的结合，是对我国体制改革中存在的现实问题的学术解析……法律与经济的结合、法学与经济学的互通，不仅是研究领域的开拓，也是研究方法的变革”。 [2]在我国法学界，近年来“转型法律学研究”不仅进入了学者们的视野，而且逐渐形成了一些共识。 [3]特别是，有的学者还“试图摒弃传统的法学一级二级学科这种僵化、固定的学科模式，从法学学科的整体性与内在结构出发，从多学科出发，从中国活生生的经济与法治改革的实践出发，来探讨转型法律学的问题”。

 

　　宏观调控权，是现代市场经济阶段一国宏观调控主体综合运用各种引导、促进方式，对社会经济结构和运行进行调控，以解决市场调节之被动性和滞后性的一种国家经济调节权；同时也是现代市场经济阶段一国宏观调控主体在社会主体之间初次分配基础上，对社会主体（被调控主体）经济利益进行再分配的一种社会经济利益分配权。 [4]所谓“宏观调控行为”，是指现代市场经济阶段宏观调控活动中，国家作为调控主体一方所实施的有关宏观调控方面的法律行为。如果从行为主体的性质来看，“宏观调控行为”实际上就是一种“宏观调控权力行为”，并且可以有广义和狭义两种理解：从广义上来说，它不仅包括宏观调控权的设定行为，还包括宏观调控权的行使行为；从狭义上来说，它仅仅指宏观调控权的行使行为。在经济法学研究领域，虽然人们经常在狭义上使用“宏观调控行为”这一概念，但是对“宏观调控行为”这一概念进行广义上的理解，通常更加能够完整地表达“宏观调控行为”这一概念的涵义。 [5]因此，如果从严格意义上来说，所谓“宏观调控行为”，应是指宏观调控权之设定和行使行为，而非仅指宏观调控权行使行为。至于“失范”一词，原是作为二十世纪20年代以来逐渐兴起的一门新兴边缘学科——“失范行为社会学”中的一个概念而存在的，它本是指行为主体的活动与行为违反或偏离了某种现行的社会规范。由于法律是一国现行社会规范中，最具显性和刚性特征的一种社会规范，因此，如果行为主体的活动与行为违反或偏离了法律，那么也可以看作是一种“失范”。一般来说，转型国家宏观调控法律制度尚不完善，转型期内宏观调控活动中难免会产生一种特殊的“宏观调控行为”，即“宏观调控权之设定和行使失去相应法律规范的行为”。而这一特殊的“宏观调控行为”，又由于“失去了法律规范”（或者说“未受到法律规范”），所以在某种意义上也可以把它看作是一种“行为主体的活动与行为违反或偏离了法律”的“失范行为”——“宏观调控失范行为”。简言之，本文所谓我国转型期“宏观调控失范行为”，即是指我国转型期内宏观调控活动之中存在的一种特殊的“宏观调控行为”——“宏观调控权之设定和行使失去相应法律规范的行为”。

 

　　毋庸讳言，在现代市场经济国家之中，根据法治主义“公权力法定”的要求，宏观调控权的设定和行使行为必须受到相应法律（包括“实体性法律”或“程序性法律”，以下同）的规范——任何一种未受到“实体性法律”规范的“宏观调控权推定行为”，或者未受到“程序性法律”规范的“宏观调控自由裁量权行使行为”都是不允许存在的。正因如此，在一般法律学语境之中，所谓“宏观调控失范行为”——“宏观调控权之设定和行使失去相应法律规范的行为”，既不具有任何形式合法性，也不具有任何实质合法性，与“宏观调控违法行为”并无多大差异。相对于现代市场经济国家而言，我国作为转型国家“新制度的建设是不可能一夜之间完成的，而是一个逐步展开的长期过程；在这一过程当中，每一个具体的制度本身要逐步发展，各种制度之间还要相互适应，每个因素之间互为前提、互为条件、逐步演变、逐步发展，不是一夜之间只要‘作出了决定’、‘公布了决议’就可以完成的，而是一个时间过程”。 [6]也正因如此，我国转型期宏观调控法律制度在“控制宏观调控权之设定和行使行为”等方面不可能是完善的，难免会有很多缺陷。而这些缺陷的存在，势必使得我国转型期内宏观调控活动中产生“调控法律乏范状态”，即“宏观调控权之设定和行使缺乏相应法律规范的状态”。但是，即使是在这种“调控法律乏范状态”之下，“转型中的社会仍然存在着对于宏观调控权之设定和行使的内在需求”——转型期市场调节的被动性和滞后性，以及社会经济利益仅通过“私权力”分配将“显失公平”的必然性，需要我国有关国家机关拥有和行使宏观调控权，对社会经济结构和运行进行调控；同时也在社会主体之间初次分配的基础上，对社会主体经济利益进行再分配，以促进社会经济协调、稳定和发展，并且最大程度地促进社会经济利益的分配达致公平。所以，即使是在这种“宏观调控法律乏范状态”，亦即“宏观调控权之设定和行使缺乏相应法律规范的状态”之下，我国某些国家机关不得不“自行推定和行使宏观调控权”，实施某种“宏观调控权之设定和行使失去相应法律规范的行为”，亦即“宏观调控失范行为”。显而易见，我国转型期内存在的这种“宏观调控权之设定和行使失去相应法律规范的行为”，亦即“宏观调控失范行为”，虽在形式上缺乏合法性，却具有一定的“实质合法性”。这里应强调的是，我国转型期内存在的这种“宏观调控失范行为”，与一般法律学语境中那些既不具有形式合法性，也不具有实质合法性的“宏观调控权之设定和行使违反法律规范的行为”，即“宏观调控违法行为”，是有很大差别的。在以法律变迁为核心的我国“转型法律学研究”之中，不能将“宏观调控失范行为”与“宏观调控违法行为”简单地等同起来，混为一谈。更为重要的是，我国在转型过程中要实现“宏观调控法治化”，也许只能实事求是地分为两个步骤：先承认“宏观调控失范行为”存在的一定的“实质合法性”，然后再通过宏观调控法律制度的完善，逐步规制“宏观调控失范行为”，以使“宏观调控权之设定和行使行为”的形式合法性和实质合法性趋于统一，并最终达致宏观调控法治化的目标。正是从这一意义上说，将我国转型期“宏观调控失范行为”置于转型法律学语境之中，作为一种区别于“宏观调控违法行为”的“宏观调控行为”予以研究，进而探寻规制这一特殊“宏观调控行为”的基本进路，是十分必要的。

 

　　二、 我国转型期“宏观调控失范行为”之产生原因

 

　　我国转型以来相继颁布了《预算法》、《政府采购法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》、《税收征收管理法》等财税调控方面的法律，《中国人民银行法》等金融调控方面的法律，以及《促进科技成果转化法》、《乡镇企业法》、《中小企业促进法》、《农业法》、《农业机械化促进法》、《科技进步法》等产业调控方面的法律，初步构建了一个宏观调控法律制度体系。但是，在这一宏观调控法律制度体系之中，尚存在某些法律“供给缺失”，或者“控权不能”，抑或“控权不足”的问题，使得宏观调控活动中“某些宏观调控权之设定和行使缺乏相应法律的规范”，产生了一种“宏观调控权之设定和行使失去法律规范的行为”，即“宏观调控权失范行为”。概言之，现阶段我国宏观调控法律制度体系中存在的有关法律的“供给缺失”、或者“控权不足”，抑或“控权不能”的问题，是导致我国转型期“宏观调控失范行为”产生的主要原因。

 

　　第一、关于“宏观调控法律供给缺失”的问题。通常来说，一国宏观调控法律制度体系由“宏观调控基本法”和“宏观调控单行法”这两个层面的法律制度所构成。而在当前我国的宏观调控法律制度体系之中，两个层面的法律制度都存在“供给缺失”的问题。首先，虽然我国有的学者早在1994年就提出了：“为了加强宏观调控，统一宏观调控的指导思想和基本原则，综合运用和协调国家的各种宏观调控手段和措施，很有必要使各种宏观调控法律规范系统化。可以考虑制定一部综合性的国家宏观调控基本法。……在目前人们对于制定经济法法典存在不同意见的情况下，制定一部宏观调控基本法是一种可行的替代办法”； [7]但是，我国至今尚未颁布“统率整个宏观调控法律制度体系”的“宏观调控基本法”。其次，当前我国宏观调控法律制度体系之中，还有很多重要的“宏观调控单行法”并未“到位”。例如，在财税调控法领域，尚缺少《国债法》、《转移支付法》、《收费法》等财政调控单行法，以及《税法通则》、《增值税法》、《消费税法》、《烟叶税法》、《营业税法》、《关税法》、《资源税法》、《房产税法》、《土地税法》、《车船税法》、《契税法》、《车船税法》、《印花税法》等税收调控单行法； [8]在金融调控法领域，尚缺少《国家开发银行法》、《农业发展银行法》、《进出口银行法》等政策性银行单行法， [9]以及《人民币法》 [10]、《外汇法》 [11]、《金银管理法》 [12]等货币调控单行法；在产业调控法领域，尚缺少《农业发展促进法》、《基础设施和基础工业发展法》、《支柱（战略）产业振兴法》、《对外经济贸易促进法》、《第三产业促进法》、《衰退产业调整法》、《指导外商投资方向法》等产业结构调控单行法，《企业兼并法》、《企业集团法》等产业组织调控单行法，《落后技术淘汰法》、《信息技术发展法》、《技术引进法》等产业技术调控单行法，《重点产业布局法》、《国家投资倾斜法》、《产业布局转换法》等产业布局调控单行法； [13]等等。总而言之，现阶段我国宏观调控法律制度体系，还在很大程度上存在有关法律“供给缺失”，使得宏观调控活动中某些“宏观调控权之设定和行使失去了相关法律的规范”，产生了一种“宏观调控权之设定和行使失去相关法律规范的行为”——“宏观调控失范行为”。

 

　　第二、关于“宏观调控法律控权不能”的问题。一般来说，任何一部公法都要在设定某一项公权力的同时，为该公权力的行使提供行为模式，还要规定任何国家机关“越权”以及“不行使或违法行使”该权力的法律后果——法律责任，否则，这部法律就会“由于缺少一种保障机制，而很有可能得不到遵守”，无异于就是一部“控权不能”的法律。在一国宏观调控法律制度体系之中，任何一部法律只有在设定某一项宏观调控权力的同时，为该权力的行使提供行为模式，并且规定任何国家机关“越权”以及“不行使或违法行使”该权力的法律后果——宏观调控法律责任， [14]才能够成为一种“有规范价值”或者说“能够控权”的法律。但是，现今我国宏观调控法律制度体系之中，还有相当一部份单行法律或多或少地存在缺乏相关“宏观调控法律责任”规定的问题。例如，我国《预算法》第10章“法律责任”的规定就较为简单，仅规定了擅自变更预算、擅自动用库款以及预算收支违法的责任，但没有规定“预算案本身违反宪法义务 [15]的法律责任”。再如，我国《政府采购法》第9条规定：“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等”，但是， 如果有关宏观调控主体违反这一法律义务，应当承担怎样的“法律责任”，对此，该法第8章“法律责任”之中，没有相关规定。又如，我国《人民银行法》第4条规定，中国人民银行有制定和执行货币政策、发行人民币和经理国库等职责，并在第23条中规定了，中国人民银行为执行货币政策，可以运用的货币政策工具，但是，该法第7章“法律责任”，对于中国人民银行未履行这些职责，或者违法使用这些工具，以及决策失误造成了损害后果时是否应负法律责任、负什么样的责任以及怎样追究，都未作出规定。更有甚者，在《中小企业促进法》这部“促进型”的产业调节法律之中，不仅根本就没有“法律责任”这一章，而且通篇也没有任何一个关于“法律责任”的条款。概而言之，当前我国宏观调控法律制度体系之中，还有一部份法律存在着缺少相关“法律责任”的规定，以致“控权不能”；同时，这一情况的存在，也直接导致了某些“宏观调控权之设定和行使失去了相关法律的规范”，产生了一种“宏观调控权之设定和行使失去相关法律规范的行为”——“宏观调控失范行为”。

 

　　第三、关于“宏观调控法律控权不足”的问题。当前，在我国宏观调控法律制度体系之中，除了存在有关法律“供给缺失”、“控权不能”的问题之外，还存在着由于有关法律规定“过于粗疏”，以致“控权不足”的问题。例如，我国《预算法》仅在第39条规定“中央预算由全国人民代表大会审查和批准”，但没有具体规定“中央预算审查和批准权”行使的三大程序，即审查程序、表决程序、公布程序。再如，由于我国《政府采购法》在第2、7、8条中仅规定，政府采购是各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为，属于中央预算的集中采购目录和采购限额标准由国务院确定并公布；而这几条规定，不仅存在“财政性资金的标准语焉不详，是否包括预算外资金存在歧义，财政性资金所占的比例也没有做出规定……将知识产权排除在政府采购对象之外” [16]的问题，更为重要的是，还会导致“禁止拆分采购条款的错位、具体采购对象门槛的缺失、中央采购门槛设定的非科学性” [17]等问题的产生。又如，我国《企业所得税法》第36条，即“根据国民经济和社会发展的需要，或者由于突发事件等原因对企业经营活动产生重大影响的，国务院可以制定企业所得税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案”的规定，几乎是授予了国务院行使一项“不受任何实体性或者程序性控制”的企业所得税专项优惠政策制定权。此外，我国《中国人民银行法》虽然在第23条中规定，中国人民银行为执行货币政策，可以运用“要求银行业金融机构按照规定的比例交存存款准备金，确定中央银行基准利率，为在中国人民银行开立账户的银行业金融机构办理再贴现，向商业银行提供贷款，在公开市场上买卖国债、其他政府债券和金融债券及外汇，以及国务院确定的其他货币政策工具”；但是该法并没有进一步详细规定中国人民银行运行上述货币政策工具的法定条件和法定程序。总的来看，法律“控权不足”的问题，还较为普遍地存在于我国现阶段宏观调控法律制度之中，并且使得宏观调控活动中“某些宏观调控权之设定和行使失去了相关法律的规范”，从而产生了一种“宏观调控权之设定和行使失去相关法律规范的行为”——“宏观调控失范行为”。

 

　　三、 我国转型期“宏观调控失范行为”之规制进路

 

　　如前所述，我国转型期宏观调控活动中，“宏观调控失范行为”之产生难以避免，并且极有可能在转型过程中“使得社会经济结构和运行在“市场失灵”的情况下产生更加可怕的“政府失灵”，同时使得社会主体的经济利益在“初次分配不公平”基础上形成更加严重的“再分配不公平”——“极大地破坏现代市场经济阶段的社会经济秩序和社会经济正义”。而我国转型期内如果不能通过完善相关宏观调控立法，规制“宏观调控失范行为”，那么这一特殊“宏观调控行为”之存在，不仅将极大地阻滞我国“实现宏观调控法治化”之进程，甚至还会影响我国“建立现代市场经济体制”之转型目标的最终实现。本人认为，我国转型期宏观调控活动中“宏观调控失范行为”之规制，主要应从以下几个方面入手：

 

　　第一、转变“政策调控”的习惯思维。我国在计划经济体制之下，人们曾经普遍认为：“政策是国家一切活动的依据”， [18] 政策是法律的灵魂，对法律起着指导作用，法律是政策的保障，法律只是实现政策的手段；而“政策的特点在于：决策的果断性、灵活性、执行效应快、政策很适应党的领导方法”， [19]其决策方式、传播方式和执行方式，比较适应计划经济管理的需要。因此，我国在计划经济条件下，曾经长期主要是依靠政策而非法律来管理国民经济，亦即进行“政策调控”。由于在计划经济时代，“政策调控”几乎是我国社会经济生活中唯一的调控机制，所以这一“政策调控”的习惯思维，在我国向市场经济体制转型之后，仍然“影响深远”。比如，仍有很多学者认为，在宏观调控领域“政策可以取代法律，政策应当高于法律”。还有一些学者近年来甚至“以宏观调控政策的‘前沿性、复杂性、技术性、灵活性’等为由否定制定‘宏观调控法’的必要性”。 [20]上述这些“让法律成为政策的附庸”观点的存在，又使得近年来我国宏观调控活动中，宏观调控政策“层出不穷”，宏观调控立法却“裹足不前”，以致宏观调控法律制度体系中有关法律“供给缺失”。而“供给缺失”这一问题的存在，又必然导致宏观调控活动中“宏观调控失范行为”的产生。因此，我国在转型期内要最大限度地减少或避免宏观调控活动中由于有关法律“供给缺失”所导致的“宏观调控失范行为”的产生，当务之急必须转变“政策调控”的习惯思维，清醒地认识到在宏观调控领域“政策可以取代法律，政策应当高于法律”等观点并不符合宪法规定，必须牢固确立“依法调控”的观念，即“宏观调控活动，必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”的法治观念， [21]并且在此基础之上，“有的放矢”地填补“法律空白”，以构建起一个“符合现代市场经济要求”的宏观调控法律制度体系。

 

　　第二、转变“职权主义”的立法模式。人们对法律制度在经济发展中作用的认识，曾经长期存在两种不当的观点，即“作为阶级斗争工具的法律观”和“作为经济改革工具的法律观”。前者认为，法律制度在经济发展中几乎不发挥积极作用，甚至会阻碍经济发展；后者则认为，法律不是阶级斗争而是经济改革的工具，要用法律制度来为经济改革“保驾护航”。客观地来看，虽然“作为经济改革工具的法律观”对于“作为阶级斗争工具的法律观”而言，是一种显著的进步；但是，即使是“作为经济改革工具的法律观”，它本质上也没有彻底摆脱“建立在对人的工具性理解和对人的统治、利用与管理基础上的国家主义法律观的束缚”，二者实际上都属于一种主张“权力支配法律”的理论观点。客观地审视我国转型期宏观调控的立法情况，应当说，“作为经济改革工具的法律观”对于转型期宏观调控立法是有一定的负面影响的。这种负面影响主要体现在：我国在这种“权力支配法律”理论观点的长期支配之下，在宏观调控立法过程之中，逐渐形成了“仅仅强调维护国家机关职权，但是忽视追究其相关法律责任”的“职权主义”立法模式。而这一宏观调控立法中“职权主义”立法模式的存在，又使得我国宏观调控法律制度体系中，相关法律往往缺少“法律责任”的规定，以致在宏观调控法律制度体系中有关法律“控权不能”。由于我国宏观调控法律制度体系中这一有关法律“控权不能”问题的存在，也就不可避免地导致了我国转型期宏观调控活动之中“宏观调控失范行为”的产生。现阶段，我国要通过完善宏观调控立法，规制宏观调控活动中这一类型的“宏观调控失范行为”，极有必要重新理解马克思关于“法典是人民自由的圣经”、 [22] “法律的用处通常是限制政府的绝对权力” [23]等关于法律规范权力的重要论述，彻底改变国家主义法律观，并且转变宏观调控立法中“职权主义”的立法模式。具体来说，就是要以“作为法治国家目标的法律观”为指导，亦即以“法律支配权力”的理论，全面统领我国转型期宏观调控立法，逐一修改或补充宏观调控法律制度体系中各项“缺少法律责任规定”而导致“控权不能”的法律，以使这一宏观调控法律制度体系真正成为一种宏观调控主体“通过预测后果事先约束自己行为的预防机制”，并且能有效地规范宏观调控主体“宏观调控权之设定和行使的行为”，进而最大限度地减少或避免转型期宏观调控活动中这一类型的“宏观调控失范行为”的产生。

 

　　第三、转变“粗放主义”的立法策略。我国转型之初由于市场经济立法经验不足，加之受到“没有直接经验不制定法律”的“经验主义”立法观的影响，我国在宏观调控立法方面，所采取的（也不得不采取的）是“宜粗不宜细”，亦即带有权宜性的“粗放主义”立法策略。而在这种“粗放主义”立法策略下，我国转型以来所制定的各种宏观调控法律，通常都具有对“宏观调控权之设定和行使行为”的规范“不够细密”的特点。而这一特点的存在，又使得我国现阶段宏观调控法律体系中的各项法律或多或少地存在“控权不足”的问题，并因此直接导致宏观调控活动中“宏观调控失范行为”的产生。正因为如此，规制我国转型期宏观调控活动中由于法律“控权不足”而导致的“宏观调控失范行为”，就必须实现从“粗放主义” 立法策略到“精细主义”立法策略的转变，即宏观调控立法应最大限度地做到“宜细不宜粗”，以尽最大可能地使“任何一项宏观调控权的设定和行使行为”都受到“实体性法律”和“程序性法律”的严格规范。还应当特别指出的是，由于我国法律传统中缺乏“程序正义”的因素，加之长期以来受“程序工具主义”的影响甚深，我国转型以来的宏观调控立法一直存在一种“重实体而轻程序”的倾向，使得我国转型期“宏观调控权之设定和行使行为”严重缺乏程序性的法律规范。正如有的学者所言，程序的意义可以体现在四个方面，即对于恣意的限制、理性选择的保证、‘作茧自缚’的效应、反思性整合。 [24]应当说，宏观调控的程序性规定，对于规范“宏观调控权之设定和行使行为”，是具有十分重要的独立价值的。因此，现阶段，我国在进一步制定和完善规范“宏观调控权之设定和行使行为”的“实体性法律”的同时，应当特别重视制定和完善规范“宏观调控权之设定和行使行为”的程序性法律，双管齐下，最大限度地减少或者避免由于法律“控权不足”所造成的“宏观调控失范行为”的产生。

 

　　此外，我国转型期内要从根本上规制宏观调控活动之中的“宏观调控失范行为”，还有必要根据《宪法》第二章“公民基本权利和义务”的规定，抓紧完善以保障社会主体基本经济权利为目标的立法。因为，在我国的法律体系之中，各种保障社会主体基本经济权利的法律，在直接保障社会主体基本经济权利的同时，实际上也从另一个方面规定了“宏观调控权之设定和行使行为”的边界。例如，我国《物权法》中关于物权的权利人享有排斥他人干涉其权利的规定，在排斥了其他社会主体干涉的同时，也排斥了“宏观调控权”这一公权力的任意干涉；当然，这也就从另一个方面限定了“宏观调控权设定和行使行为”的边界。

【作者简介】
张辉，男，湖南长沙人，长沙大学副教授，中南大学经济法博士研究生。研究方向：经济法学。

【注释】
[基金项目] 湖南省社科基金项目《宏观调控权法律控制研究》（项目编号：06ZC122）、湖南省社科成果评委会立项课题《我国宏观调控权运行的法律控制体系研究》（项目编号：0604003A）阶段性成果。
[1] [丹]奥勒·诺格德：《经济制度与民主改革》，孙友晋等译，冯绍雷校，上海人民出版社2007年版，第1页。
[2]江平：《〈转型法律学——市场经济的法律解释〉序》，载李曙光：《转型法律学——市场经济的法律解释》，中国政法大学出版社2004年版，第1－2页。
[3]张辉：《转型期“法的适用失范行为”新探——转型法律学的视角》，《前沿》2008年第11期。
[4]张辉：《论宏观经济调控权的构成与配置》，《政治与法律》2008年第11期。
[5]漆思剑：《剔除附庸性：经济学之宏观调控的经济法改造——兼论国家投资经营法与宏观调控法的区别》，《政治与法律》2009年第3期，第123-130页。
[6]参见樊纲：《经济的转型与法律的转型——读李曙光〈转型法律学〉有感》， 《法制日报》2004年2月22日第6版。
[7]漆多俊：《论现代市场经济法律保障体系》，《中国法学》1994年第5期。
[8]我国已颁布增值税、消费税、烟叶税、营业税、关税、资源税、房产税、土地税、车船税、契税、车船税、印花税等税收调控方面的《暂行条例》；但是，这些税收调控方面的《暂行条例》，属于“国务院根据全国人民代表大会及其常委会授权决定制定的行政法规”，并不属于税收调控方面的法律。
[9]我国政策性银行立法有必要借鉴其它市场经济国家的经验，采用“一企一法“的分散立法模式，分别针对国家开发银行、农业发展银行、进出口银行等不同的政策性银行单独立法。
[10]目前，我国有关人民币发行和管理的规定，分散在《中国人民银行法》第3章、《人民币管理条例》等行政法规，以及《货币发行管理制度（试行）》等行政规章之中。
[11]目前，我国有关外汇管理方面的规定，分散在《外汇管理条例》等行政法规，以及《银行外汇业务管理规定》、《境内居民个人外汇管理办法》等行政规章之中。
[12]目前，我国有关外汇管理方面的规定，分散在《金银管理条例》等行政法规，以及《金银管理条例施行细则》等行政规章之中。
[13]参见李昌麒、刘瑞复主编：《经济法》，法律出版社2004年版，第169－180页。
[14]本文所谓“宏观调控法律责任”采“后果说”，指因违反宏观调控法律上的义务，而应该承担的否定性后果或否定性评价。
[15]参见刘广登：《宪法责任论》，山东人民出版社2007年版，第63－64页。
[16]刘剑文主编：《财税法研究述评》，高等教育出版社2004年版，第91—92页。
[17]刘剑文主编：《财税法研究述评》，高等教育出版社2004年版，第92—94页。
[18] “政策是国家一切活动的依据”实际上也就意味着“政策高于宪法，宪法并非是国家的最高准则和一切活动的依据”。这一观点与我国宪法关于“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”的规定，以及党的十二大关于“党要在宪法和法律的范围内活动”的决定不相符合。
[19]参见蔡定剑：《从政策社会到法治社会——兼论政策对法制建设的消极影响》，《中外法学》1999年第2期。
[20]王延春、欧阳晓红：《发改委酝酿宏观调控立法，专家称听上去很好玩》，《经济观察报》2006年1月8日第4版。
[21]我国《民法通则》第6条也曾规定：“民事活动必须遵守法律，法律没有规定的，应当遵守国家政策”。当然，这些法律没有规定，应当遵守的“国家政策”，经过实践检验之后，也可以“上升为法律”。
[22]马克思：《马克思恩格斯全集》（第1卷），中央编译局译，人民出版社1956年版，第71页。
[23]马克思：《马克思恩格斯全集》（第1卷），中央编译局译，人民出版社1956年版，第576页。
[24]季卫东：《法律程序的意义——对中国法制建设的另一种思考》，中国法制出版社2004年版，第17—34页。