论民事权利保障与民事公益诉讼

 [摘要]我国现行的民事诉讼制度是以普通的民事诉讼程序保护民事主体的个体权利，对于公有资产、社会公共利益、弱势群体利益等的保护仍是空白，这严重妨碍了实体法对民事公共利益保护功能的有效发挥。只有加快构建我国的民事公益诉讼制度才能有效维护社会公共利益，保障我国法律规定的各项民事权利得以实现。

    [关键词]公益诉讼  公共利益  保障

    改革开放以来，随着我国社会各方面的发展，特别是法治国家进程逐步展开，人民群众法治观念的日益增强，关注社会公共利益的行为和活动越来越引起人们的注意，因此而产生的公益诉讼问题也越来越突出尖锐；但公益诉讼在我国立法上却仍然是个盲区，使得法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为无能为力，放纵和滋长了一些违背公共利益的违法行为。例如，侵害国家经济利益的案件急剧增加，据国家国有资产管理局的统计和测算，近几年国有资产以年均5%的速度流失，平均每天都有上亿元的国有资产流失，许多国有资产流失案件令人触目惊心，却因种种原因无人主张权利，无法进入司法的管辖和监督①。此外，环境污染、垄断经营、侵害消费者权益等违法行为时有发生，严重损害了社会的公共利益，但由于诉讼法领域理论和立法发展的滞后，导致受害者无法通过诉讼途径有效地保护自己的利益。因此，从保护社会公众民事权益的角度出发，解决我国社会公众民事权利的需求与现行诉讼立法中的盲区之间的冲突，就必须要确立民事公益诉讼制度。

    一、民事公益诉讼概述

    “公共利益”或叫“公益”是有关社会公众的福祉和利益 ，或指属于社会的，公有公用的利益。它既区别于社会成员个体的利益，也不是社会个体成员利益的简单相加，而是全体社会成员利益的综合体。这里所指的公益，是指为我国法律所规定并受国家强制力保护的，全体人民或某一阶层的人们所共同享有的公共利益。根据所保护的法律部门的不同，又可以分为刑事公益、行政公益、民事公益。刑事公益是指受我国刑事法律规范所保护，被犯罪行为所侵犯的公民所享有的对安全、秩序、人身、财产需求的权益的总称。行政公益是指国家行政机关通过行政职能所维护的国家利益和社会公共利益的总称。民事公益则指由我国民事公益法所规定，并受之调整和保护的国家利益和公共利益的总称，包括全体公民或某一阶层不特定民事主体所共同享有的人身权利和财产权利。简言之，民事公益是指我国民事公益法所规定的实体权利。

    公益诉讼起源于罗马法，是相对私益诉讼而言的。周楠先生在《罗马法原理》一书中提到：“公益诉讼乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡市民皆可提起。” ②意大利法学家彼德罗·彭梵得亦指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害或被公认为更为适宜起诉的人具有优先权。”③对于公益诉讼是什么，现在实务界和理论界内部和相互之间尚未达成共识。本文赞同的观点是：公益诉讼是与私益诉讼相对而言的概念，它是指特定的国家机关、相关的团体或个人，根据法律的授权，对侵犯国家利益、社会公共利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的诉讼活动。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵害国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。④

    明确了公益诉讼的概念，则民事公益诉讼可以定义为：公民、公益组织或特定的国家机关均可以代表国家利益、社会公共利益、弱势群体利益，在不特定权利主体的扩散性民事权利即“民事公益”遭受侵害时，以自己或国家的名义向法院对侵害主体起诉，提出民事诉讼请求，以及人民法院和一切诉讼参与人围绕该诉讼请求依法进行的解决纠纷的活动。这里的民事权利包括财产权和人身权，主要指财产权。之所以称其为民事公益诉讼，是因为该诉讼活动符合民事诉讼的一般特征，遵循民事诉讼的一般规律，包括当事人的诉讼地位平等；当事人承担的责任主要是民事责任；诉讼中遵循谁主张谁举证的原则；当事人之间的法律关系属侵权损害民事法律关系之范畴；诉讼所维护的权利以民事权利为基本内容。

    民事公益诉讼除遵循民事诉讼的一般规律，具有民事诉讼的一般特征外，还具有如下特征：

    1、在诉讼目的上。民事公益诉讼强调对社会公共利益的维护，其原告与案件并不存在直接的利害关系，这是最为本质的特征。在民事公益诉讼中，原告的权益也许并没有直接受到民事公益诉讼法律关系相对人不法行为的侵害，但其认为这种行为侵害了社会公众的民事权利，或社会公众的民事权利有被侵害的现实威胁，或者当事人的权益受到直接的侵害，其诉讼请求并不在于对自身民事权利受侵害的救济，而是对社会公众民事权利受侵害的救济。

    2、在诉讼主体上。作为民事公益诉讼案件当事人的原告一方，大多数是因被告方的不法活动而受到加害或加害危险的公民（消费者、普通居民），而且在多数情况下表现为人数众多，具有扩散性和不确定性。与此相反，作为被告的一方当事人，则主要是特定的共同团体或大型企业等等，具有集团性和确定性。

    3、在诉讼请求上。民事公益诉讼案件原告对被告的实质性请求内容，有时不仅是要求损害赔偿，还包括预防性停止，这两项诉讼请求都涉及到评价被告方行为之公共意义的问题。因为违法行为针对的对象是国家或社会公共利益，那么该违法行为就将给国家或社会带来严重后果，如重大财产损失，不特定多数人的生命健康安全。因此，民事公益诉讼鼓励防微杜渐，尽可能地减轻违法行为所带来的损失，甚至将违法行为消灭在萌芽状态。无论是已发生或有可能发生有损国家和社会公共利益的结果，国家机关或普通公民、公益组织都可以提起民事公益诉讼。

    4、在裁判效力上。民事公益诉讼裁判的既判力应具有扩张性。民事公益的受害人并不一定直接参加诉讼，而是由国家机关或普通公民、公益组织代表民事公益受害人进行诉讼，这种代表资格不是依据被害人的选举或委托产生的，而是由法律规定的、授权的，无需征得被害人同意，也不可能征得其同意，因为他们是不特定的社会公众，人数和范围是不确定的。人民法院的裁判并不仅仅对参加诉讼的当事人有约束力，对社会公众、特定的国家机关、公益组织均有约束力，均产生法律效力。

    二、民事公益诉讼的基本原则

    民事公益诉讼的基本原则，是指在民事公益诉讼整个阶段都起着指导作用的准则，它是对民事公益诉讼的主要过程和主要问题所作出的原则性规定。本人认为，针对民事公益诉讼，除应遵循民事诉讼的基本原则外，还有其自身规律和特点的原则。可以概括为以下四项基本原则。

    （一）有利于尽可能地保护公共利益的原则

    建立民事公益诉讼制度不外乎是想通过运用司法程序来达到对公共利益保护的目的。因此，民事公益诉讼中一些具体制度的规定应该有利于对公共利益的保护，有助于扫除阻碍公益诉讼制度的各种障碍。

    （二）预防滥用诉权的原则

    民事公益诉讼最主要的特点，是普通公民和公益组织都可以依法起诉违反公共利益、国家利益和社会整体利益的违法主体及其行为，由于原告是与案件没有直接利害关系的人，不排除一些滥用公益诉讼诉权以达到其它目的的可能性。如果原告滥用诉权，被告的合法权益很难保障。因此，应采取措施防止原告滥用诉权。从我国的实际情况出发，可以考虑从以下几个方面来遏制上述现象的发生：1、行政职权优先。即首先将严重违害公益的行为向相应的行政管理部门报告、检举，如果有关部门在规定期间内对报告、检举不予处理或答复的，或处理得不满意的，方可向人民法院提起公益诉讼。2、严格审查。法院在正式收到原告提起民事公益诉讼的起诉书后，应对起诉的内容进行审查，以保证所控违法行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时也可由人民法院举行听证会。3、制裁恶意滥诉。恶意滥用诉讼权的原告应当承担相应的法律责任。

    （三）原告胜诉后应给予奖励的原则

    民事公益诉讼出于对正义的追求，对秩序的呼唤，要求司法机关惩恶扬善。但此类诉讼中的被告往往是具有一定财力、物力的企业或法人，具有“集团性侵害”的强势特征，而被侵害的利益主体往往是分散的，弱势的。高额的诉讼费用，复杂的调查、取证工作，甚至来自被告的压力、打击报复等因素，足以使个体公民望而生畏，知难而退。因此，要给予一定的法律援助和物资鼓励。一方面作为一种弥补原告经济损失的方式，肯定原告的付出。另一方面，也有利于鼓励更多的人参与民事公益诉讼，维护社会公益。 

    （四）国家干预原则

    在民事公益诉讼中，作为享有民事权利的当事人，有权自由处分自己的民事权利和诉讼权利，但这种自由处分应当受到限制，即须以在法律允许的范围内，不损害国家利益、社会公共利益和弱势群体利益为前提，否则国家权力就要对其进行干预。从某种意义上说，整个民事公益诉讼的过程，就是国家通过人民法院、人民检察院从社会公益出发干预诉讼活动，以协调和统一当事人处分与国家干预二者间的关系。“公益”与“私益”是两个相互对立的概念，普通民事诉讼强调私法自治，奉行个人权利本位，而民事公益诉讼则突出社会责任本位，强调公共利益至上。设立民事公益诉讼机制的目的，就在于“私益”与“公益”发生冲突时限制私权的滥用，使不当行使的私权得到抑制，使国家利益、社会公共利益和弱势群体利益得到维护，使二者达到平衡与协调。因此，在承认民事公益诉讼中当事人处分权的同时，必须强调国家干预的作用，而且与普通民事诉讼相比，国家干预的因素更为突出。

    三、构建我国民事公益诉讼制度的基础

    虽然我国目前还未建立民事公益诉讼制度，但社会的发展、现实的需要，使民事公益诉讼制度有必要和有可能在我国建立起来。

    （一）构建民事公益诉讼制度的法理基础

    社会公益受到尊重和保护的程度，是一国法治状况发展水平的反映，而社会公益的保障离不开法律作用的发挥。社会公益的重要内容，总是通过法律来确认和规范的。法律要保障社会公益不受侵犯，除了通过法律的普遍性实体赋予外，还必须要获得可诉性。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人，因此，可以而且应该赋予公民、社会公益组织和国家法律监督机关为社会公益提起诉讼的权力，这是民事公益诉讼制度得以确立的法理基础之一。民事公益法律保护制度包括民事公益实体法和民事公益程序法。民事公益实体法又称民事公益法。民事公益程序法包括民事公益诉讼法和依行政手段维护民事公益的程序性规定。民事公益法包括部分经济法、行政法的范围，还包括部分民法的内容。有些侵害民事公益的行为可能并不属经济违法行为，也不属行政违法行为，而属民事侵权行为，与普通民事侵权行为相比，其侵犯的是民事公益。我国各部门法中及行政规章中关于维护民事公益的相关规定和内容，构成了我国民事公益法的基本框架。而我国的民事诉讼制度中却缺乏公民作为真正的权利主体，或者国家作为全民的代表，对实现民事公益权利寻求民事司法救助的程序保障。也就是说，我国的民事公益保护存在着整体性的诉讼真空。民事公益诉讼恰好就是填补这一真空的制度。

    （二）构建民事公益诉讼制度的宪法依据

    我国宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”权力属于人民，保障公民民主权利，依法治国，这些都是我国宪法的主要原则。行使公益诉讼的权力，是人民民主权利的具体体现。实施民事公益诉讼制度也是依法治国的基础，它能极大地促进实现法治。

    （三）构建民事公益诉讼制度的现实根据

    目前我国的现状是，市场经济体制还未成熟，民主法治观念还未深入人心。在这种客观前提下，损害国家、集体或者其他人的合法利益，扰乱社会经济秩序的事件急剧增加。在市场活动中，如果公共利益受到损害，反而不允许诉诸民事司法保护，那么违法者得不到制裁，有序的市场秩序会因公共利益的任意被损害而被践踏，同时个人的利益也必然连带被侵害。考察我国近年来带有公益性质的诉讼，结果大都不尽人意：一是受害者不愿意提起诉讼，以消费者为例，我国消费者通过诉讼途径保护自己权益的例子凤毛麟角，很少有消费者为几毛钱、几元钱、几十元甚至几百元而愿意花费时间、精力以及不菲的诉讼费用到法院打官司。消费者对待自己权利的态度反过来又导致了商家为谋取巨额利润而欺诈致害消费者行为的加剧。这与我国民事诉讼程序制度对群体受害者以及不特定多数人的利益缺乏有效的保障有直接关系。二是法院不予受理、驳回起诉或判决原告败诉。例如，2001年在北京发生的吸烟少年状告国家烟草专卖局及全国24家烟草企业侵害未成年人知情权案中，法院终审裁定吸烟少年的主张缺乏法律依据，维持一审法院不予受理的决定。⑤2006年全国律师协会与人权专业委员会评出的“十大影响性公益诉讼”中，公民蒋时林以纳税人身份提起对湖南省常宁市财政局进行财政预算监督之诉被驳回；江苏省高淳县民政局为无名流浪乞讨人员提起死亡赔偿金、丧葬费之诉，也被驳回。⑥

    四、我国现阶段构建民事公益诉讼制度的设想

    民事公益诉讼作为一种与传统诉讼具有质的差别的新型制度，并非一件简单的事情。除了解决一些观念和理论上的问题外，需要首先修改民事诉讼法，以尽快排除提起民事公益诉讼的障碍：一是取消对原告主体资格不适当的限制；二是解决对损害社会公益之主体及其行为的可诉性问题；三是将由宪法和法律赋予检察机关的法律监督职责在民事公益诉讼程序中明确化，具体化，即确认其对民事公益诉讼的起诉权、抗诉权。

    （一）取消对原告主体资格不适当的限制

    我国现行的诉讼制度中关于原告主体资格遵循的是“直接利害关系说”，这样的制度限制规定使公众接近公益诉讼、享受司法保护的机会十分小，不利于建立完备的公益诉讼制度。为适应纠正公共性的违法行为、维护公共利益之需要，应当借鉴国外的成功经验，如法国的越权之诉和日本的民众诉讼的分类方法，将我国的公益诉讼界定为三类：一是民众之诉，指起诉人与本案无直接利害关系，但其利益因公益受损而最终会受到间接侵害，法律授权这些人提起公益性诉讼。二是受害人之诉，指的是违法行为同时侵害到公、私利益，允许提起含有私益内容的公益诉讼，其诉讼请求包括公益和私益。三是机关之诉，指负有公益责任的机关（检察机关）有权就损害公共利益的违法行为提起诉讼。

    （二）民事公益诉讼的受案范围及诉讼费用

    要扩大公益诉讼的可诉范围。为了更全面的维护公共利益，保障民事权利，凡是涉及到危害国家利益和其他公共利益的行为，利害关系的组织和公民都可以提起民事诉讼来保护这种利益，包括公害案件，不正当竞争和消费者权益保护案件，涉及国有资产流失的案件以及其他损害公益的案件。

    诉讼费用的承担方式。按照立法，诉讼费用一般由败诉者承担，原告先行支付。然而公益诉讼一般牵涉面较大，诉讼费用相应较多，所需费用往往非公民一人能承受。如果仅以诉讼费用问题而将原告拒之门外，这无异于强迫公民放弃对公益的诉讼。有必要吸收其它国家的先进经验，适当减轻公众因提起公益诉讼所承担的费用，对诉讼费用的分担做有利于原告的规定。比如在法国，当事人提起越权之诉，事先不交纳诉讼费用，败诉时再按标准收费，数额极为低廉。

    （三）确立检察机关在民事公益诉讼程序中国家公诉人的角色

    根据宪法赋予检察机关作为国家的法律监督机关的权力，通过立法确立检察机关在民事公益诉讼程序中作为国家公诉人的角色较为适当。检察机关在民事公益诉讼中扮演的国家公诉人的角色，其既不应享有胜诉的利益，也不承担败诉的风险。检察机关与公民和公益组织在行政公益诉讼活动中行使诉权，即均可成为民事公益诉讼的主体。但根据各自由法律赋予的不同地位和司法实践的需要，应当合理分工和统一协调。1、在公民提起民事公益诉讼应当受理的案件法院未予受理时，可由检察机关行使公益公诉权；2、在法院对公民提起的民事公益诉讼案件作出书面裁定后，当事人不服的，可以在法定期限内上诉，超过法定期限的，按审判监督程序处理，检察机关也可以依法提出抗诉；3、在法院对公民提起的民事公益诉讼案件不予受理又不说明理由时，可由检察机关先建议立案，法院若仍未立案，则可直接由检察机关提起民事公益公诉，法院必须受理；4、进入诉讼程序后，公民和公益组织对提起的民事公益诉讼案件非正常撤诉时，也可由检察机关提起公诉解决。

 

 

 

    [注释]

 

    ①谢次昌：《国有资产10年流失5000亿元》，载《经济日报》1995年12月4日。

 

    ②周楠：《罗马法原理》上、下册，商务印书馆1996年版。

 

    ③彼德罗.彭梵得著，黄风译：《罗马法教科书》中国政法大学出版社1992年版。

 

    ④李刚：《何谓“公益诉讼”》。

 

    ⑤齐树洁：《我国公益诉讼的困境与出路》。

 

    ⑥《原告资格瓶颈存在 公益诉讼：光有公益心远远不够》

 

    //finance.ce.cn/law/home/fzsp/200701/04/t20070104_9980672.shtml

 

 江西省赣州市章贡区人民法院：陈龙英 吴 芬