暂予监外执行遭遇的尴尬及其应对措施

暂予监外执行是执行刑罚时一种暂时的变更执行场所的执行方法，是对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，由于符合法定情形，决定暂不收监或收监以后又决定改为暂时监外服刑，由公安机关执行并由基层组织或者罪犯的原所在单位监督的刑罚执行制度。该制度是我国刑罚执行过程中的一项重大举措，在司法实践中发挥了巨大作用，既打击了罪犯，又体现了人道主义精神，是文明社会的一大体现，是惩罚与教育相结合的刑罚执行制度的辩证统一。由于该制度涉及到行刑方式变更中的许多具体问题，随着司法实践的深入，该制度已经暴露出许多问题，仍有进一步完善之必要。

    一、暂予监外执行的相关法律规定及其特征

    《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百一十四条规定，对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，有下列情形之一的,可以暂予监外执行：（1）有严重疾病需要保外就医的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女。《监狱法》第十七条规定,对严重疾病需要保外就医的，可以暂不收监。1998年11月2日颁布并于1999年1月19日施行的《最高人民法院决定暂予监外执行的批复》进一步明确除上述两种情况外，生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的，人民法院可以决定暂予监外执行。决定暂予监外执行机关有两类，即省、自治区、直辖市的监狱管理机关和原判人民法院。

    暂予监外执行制度是一项重要的刑罚执行制度, 其特点为：

    第一，行刑方式变更的暂时性。由人民法院决定的暂予监外执行，是指对被判刑人本来应当以监禁方式执行刑罚，因其符合暂予监外执行的条件，由作出生效判决的人民法院决定以非监禁方式执行刑罚；由省、自治区、直辖市监狱管理局决定的暂予监外执行，是指对正在监狱以剥夺自由方式执行刑罚的罪犯，因其具有了暂予监外执行的情形，而由服刑地的监狱局决定以限制自由的方式执行刑罚。不管是前者还是后者，都仅仅是行刑方式的变更，并不改变罪犯的身份，而且都是暂时的，不具有永久性。正如《刑事诉讼法》第二百一十六条所规定，“暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监”。行刑方式变更的暂时性，是暂予监外执行制度最显著的特征。

    第二，确保不致危害社会前提下的行刑人道性。由法定的暂予监外执行的条件可以清楚地看出，不管是对于患有严重疾病需要保外就医的罪犯，怀孕或者正在哺乳自己婴儿的罪犯，还是生活不能自理的罪犯，所体现的都是行刑的社会主义人道性原则。但是，这种行刑人道性原则是有前提的，即必须要确保罪犯在监外执行期间不致危害社会，否则，即使符合暂予监外执行的条件，也不得暂予监外执行。正如《刑事诉讼法》第二百一十四条第二款所规定，“对于适用保外就医可能有社会危险性的，或者自伤自残的罪犯，不得保外就医”。同条第四款还明确规定：“发现被保外就医的罪犯不符合保外就医条件的，或者严重违反有关保外就医的规定的，应当及时收监”。

    第三，行刑主体体现专门机关与群众路线相结合的政策性。《刑事诉讼法》第二百一十四条第六款规定：“对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。”这一规定所体现的正是我国同犯罪分子作斗争所一贯坚持的专门机关与群众路线相结合的刑事政策。在实践中只有认真坚持这一政策，才能确保监外执行犯不致再危害社会。

    二、暂予监外执行在司法实践中遭遇的尴尬及其应对措施

    暂予监外执行制度作为一种行刑方式的变更制度，虽然在总结司法实践和立法经验的基础上使其不断得到完善，在一定程度上显示了行刑方式的灵活性和行刑的社会主义人道性，但还不能说它已尽善尽美，相关的制度及措施滞后，在司法实践中遭遇许多尴尬，急需完善。

    首先，暂予监外执行在司法实践中操作规定不明确。

    监所机关与人民法院就审批所需的手续意见不一，达不成共识，出现互相推诿的尴尬。相关的法律虽然明确了暂予监外执行要由省人民政府指定的医院开具的证明文件，依照规定的程序办理，但这只是针对患有严重疾病，需要保外就医的罪犯。对于生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的这部分罪犯，没有明确的规定。何种情况下能被称为生活不能自理，法律也没有明确的界定。监所机关认为这部分罪犯不适合羁押，在提交人民法院审批时，通常提供一般医疗单位（非省人民政府指定医院）开具的证明，或者干脆什么证明都不提供。人民法院在接到此类申请后无所适从，很难把握尺度。关把紧了，有可能让生活确实不能自理的人得不到法律的人文关怀，产生了负面影响，使罪犯的基本人权得不到保障；关把松了，又有可能让一些罪犯浑水摸鱼，蒙混过关，亵渎了法律的尊严。我国正处于社会主义市场经济转型的非常时期，一些人的法制理念还相当淡薄，更有些人为了追求金钱，不惜挻而走险，再加上法律适用上确实存在着真空地带，为这些人徇私舞弊、贪赃枉法提供了滋生的土壤。此口一开，无疑就是开启了“潘多拉”盒子。

    因此，要尽快出台相关法律解决这一难题。针对这一情况，笔者建议建立完善的病残鉴定制度，对生活确实不能自理，需暂予监外执行的罪犯也应有省级人民政府指定的医院出具的诊断证明，以杜绝此类申请、审批的随意性。“刑罚的威摄力不在于刑罚的严厉，而在于刑罚的不可避免。”不放纵犯罪，让犯了罪的人得到应有的惩罚，刑法的正义才能得到充分的体现。

    其次，暂予监外执行长期“暂予”。

    暂予监外执行在司法实践遭遇的另一尴尬，就是一些罪犯在被暂予监外执行后，由于监管不到位，罪犯就如石沉大海，了无踪迹。此一问题已引起最高检的高度重视，并于2005年下发了通知，要求各级人民检察院重点监督执行机关对监外罪犯监督管理措施。自2002年8月到2006年1月以来，我院已决定暂予监外执行的罪犯达11人，其中刑期在10年以上的有4人，3～10年的有4人，2年以下的有3人。到目前为止，除一人刑期已满外，其余10人仍然在监外执行，他们暂予监外执行的法定情形是否已经消灭也不得而知。暂予监外执行是行刑方式变更的暂时性，并不改变罪犯的身份，它既不是刑罚的执行完毕，也不是刑罚的暂停执行，因此执行机关应当继续在监狱外对罪犯执行刑罚。从立法的本义来看，国家制定这一制度，是为了体现法律的人性化一面，但在实际运行中，却成了放纵犯罪的屏保。“犯罪是一种恶害，刑罚也是一种恶害，但又是必要的恶害，刑罚之恶可以防止犯罪之恶，促进最大多数人对最大幸福的追求。”暂予监外执行，主要体现一个“暂”字，如果直到刑罚期满了，符合法定的情形也早已消灭了，罪犯却得不到收监执行，“暂”就成了“永久”，法律判决也就成了一纸空文，刑罚的效果无从体现，法律的威严就显得苍白无力，公众对法律的公正性、严肃性就会产生质疑，产生不信任感，引发更大的危机。

    究其原因，主要有以下几方面：1、决定机关与执行机关脱节，使部分暂予监外执行罪犯脱管失控。《中华人民共和国刑事诉讼法》第二百一十四条第六款规定，对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行。一方面，根据法律规定，人民法院决定暂予监外执行或执行过程中需要暂予监外执行的，应将《暂予监外执行决定书》抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关。执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督，但现行的法律在严格管理监督方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致具体操作上无章可循。2、管理监督流于形式。派出所是暂予监外执行的直接负责单位，但由于辖区范围大，警力及经费严重不足，监管人员变动大，治安管理任务重，并且对暂予监外执行罪犯的监督管理方式上没有统一的规章制度和措施可循，片面认为暂予监外执行是人民法院决定的事，事不关已。派出所对这些罪犯一般都疏于管理或干脆不予管理，致使暂予监外执行的罪犯完全处于脱管、失控状态。基层组织的帮教往往流于形式，社会力量参与少，无法达到综合治理。罪犯原所在单位在其犯罪后一般均将其除名或辞退，再让他担负起罪犯的监管往往是鞭长莫及，力不从心，也没有约束力。罪犯被除名或辞退后，本身就会产生敌对和仇视的情绪，也不会接受原单位的监管，让其监管纯粹是纸上谈兵。3、执行有关法律政策不落实。随着改革开放的发展，全国上下都在大抓经济建设，地方的考评也以经济指数的达标为主要标准，一些基层组织为了迎合上级领导，也为了自身的利益，片面追求经济效益，忽视了社会的综合治理，根本就没有把精力放到对监外执行罪犯的监管和改造上来。

    适用暂予监外执行本是司法文明的体现，但如果适用不当，就会大大消减该制度的严肃性，引起人们对公平和正义的怀疑。针对上述监管漏洞情况，笔者就暂予监外执行罪犯如何加强监督管理工作提出如下建议：

    1、要设立专门监管机构，由政法委牵头，公、检、法抽出专门的人员成立协调办公室，各司其职，密切配合，齐抓共管，将实践中取得的好经验、办法加以整理并予以推广。对存在的问题，认真分析，找出症结所在，加以解决。

    2、对暂予监外执行的罪犯建立专门的信息库，实行正规化管理，定期或不定期到罪犯生活的地方及治疗场所进行走访，对罪犯是否在接受治疗及康复情况进行了解，做到心中有数，以便在法律规定的情形消失时，及时将罪犯收监执行。不定期地对罪犯所在地的派出所进行抽查，查看罪犯的每月思想、工作、学习的情况汇报及派出所对罪犯教育、改造方面的材料，发现问题的，及时予以纠正，并限令整改，对在限期内不能整改或没有整改的派出所，应发出司法建议书予以敦促，必要时建议社会治安综合委员会在综治达标验收时给予一票否决，以此来加大其责任心，确保其履行监管之职能。

    3、对有条件的社区，设立社区矫正平台，落实具体的帮教对象，努力帮助罪犯改邪归正，促其悔过自新，重新做人；对没有条件的社区，要继续发挥基层组织及党组织的作用，不能给暂予监外执行罪犯的监管工作留下空白地段。

    4、要建立暂予监外执行的担保措施。暂予监外执行的罪犯必须提供担保人，而且该担保人应当具备一定的管束和教育的能力，担保人在提供担保时，必须通知担保人应履行的义务及不履行义务所应承担的法律后果，以此来督促监督暂予监外执行罪犯自觉遵守相关的法律法规。

    5、拓宽监管对象。将被害人及其家属吸纳进来，罪犯犯罪行为直接侵害的是受害人的利益，基于人的本能，受害人及其家属对罪犯的服刑情况最为敏感，也最为关注，让他们对罪犯进行监控，必然会尽心尽力，这无疑会起到最好的效果。这对被害人的心理也是一种慰藉，亦符合联合国《为罪行和滥用权力行为受害者取得公理的基本原则宣言》的要求，发动群众。走群众路线是我党的一项优良传统，群众的眼睛是雪亮的，群众的力量也是无穷的，群众发动起来的，这世界上就没有什么办不好的事。

    6、加大打击力度。对那些未经批准而擅自离开所在地或虽经批准但逾期不归的暂予监外执行罪犯，该扣除执行期的要坚决扣除，该顺延的就要顺延（《最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部关于依法加强对管制、剥夺政治权利、缓刑、假释和暂予监外执行罪犯监督管理考察工作的通知》第五条）。对于脱管失控的暂予监外执行的罪犯，应将其所犯罪名、刑期及执行情况等上网公布，并由公安机关予以缉拿，使其无所遁形。

    三、缺乏科学的管理监督机制。

    根据刑诉法第二百一十五条的规定，检察机关往往是仅对人民法院作出的暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对被暂予监外执行者的实际情况并不了解，显然这只是一种“纸上谈兵”的监督。再加上法律对不接受监督的行为如何制裁未作出明确规定，监督效果往往不佳。另外，作为批准暂予监外执行的人民法院虽然是暂予监外执行的决定机关，但是法律并没有赋予人民法院对暂予监外执行的罪犯可以监督管理的权利，因此，人民法院即使对公安机关的“管理监督”发现了问题，也无法依职权予以监督。而作为执行机关的公安机关，在执行中往往认为暂予监外执行是人民法院作出的，及时收监也是法院的事，人民法院对暂予监外执行的罪犯不管不问，公安机关又何必认真。由于现行法律关于暂予监外执行制度缺乏科学的管理监督机制，这样势必形成公、检、法三机关相互推诿、扯皮的不良现象。

    因此，笔者建议完善相关立法，对现行刑诉法及相关司法解释应作相应修订补充。1、严格完善管理监督机制。尽量制定一个规范暂予监外执行监管、监督工作，明确公、检、法、司各部门职权、任务、职责范围、工作制度、工作方面的可操作性法规，使暂予监外执行工作能够统一程序、统一标准、统一实施、统一考核。2、对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确规定，以确保法律的严肃性和权威性。

江西省九江县人民法院：高 峰