浅析高招名额分配中地方保护主义倾向的成因及其制度应对

【摘要】当前，各地高校（尤其是国立高校）在高考招生的名额配比中都体现出了浓重的地方保护除了内在与外在、高校与地方政府等诸多因素以外，在现有机制下高校对地方政府投入的利益回报不均衡是造成这一现象的主要因素。虽然学界已经有区分高校性质、增加中央财政支出、国外高校合作办学的制度设想，但在本质上仍非明智的解决方案。鉴于此，“国家高等教育地方财政补贴基金”模式的提出或许会对该问题的解决具有积极的意义。
【关键词】高招名额分配；地方保护主义；成因；制度应对
【写作年份】2009年 
  【正文】
 一、问题的提出和重要性

当前，在高考招生过程中，平等受教育权的问题总是被各媒体屡次提及，甚至一时间几乎呈现无奈何的“裸态”。其中，以高招名额分配中的地方保护主义倾向最为典型。这种倾向源于对如下客观实际的归纳：高等院校遍布全国，但由于种种因素的综合作用，它们在全国的高考招生名额分配中，往往将相当一部分比例的名额放在学校所在地方，这导致在高考成绩相仿时，本地考生在被本地高校录取的机会远远高于报考同一学校的非本地考生，从而使得对后者平等得到特定高校教育机会的权利被极大侵害。这种矛盾现象在国立高校的高招录取中表现得尤为突出。[1]由于它们大多分布于北京、上海等发达城市，因此这些地区的考生被录取的几率远远高于全国其他地区的考生。公立高校作为国家公共教育资源，其录取名额的地区分配却是如此不合理，自然引起了法学界和教育学界的普遍关注。对于这一现象，教育部曾经在2008年提出要求各部属高校在本地的招生比例不得超过30%，2009年又提出“比去年再降2%”的要求，但实际上很多高校都没能将该要求贯彻。可见，政策上一味的“堵”并不足以扭转现实。要遏制高招中高校的地方保护主义倾向，已经成为亟待加以解决的困扰我国高等教育乃至国家整体智力发展的重大问题。

对于高招平等问题尤其是克服高招过程中地方保护主义问题的重要性，以下四点应当被重点提及。

第一，从教育学基本理论的角度来说，高考招生的平等，贯彻了高等教育民主化、高等教育公平以及高等教育机会均等三个层次的基本要求。1948年通过的《世界人权宣言》第26条规定“人人都有受教育的权利。……高等教育应根据成绩对一切人平等开放。”1998年8月，联合国教科文组织在巴黎召开的首次高等教育大会上通过的《21世纪的高等教育：展望与行动》和《高等教育改革与发展的优先行动框架》也指出：“高等教育应是根据个人成绩对一切人平等开放，使更多的人接受高等教育。”对于这一问题，可进一步分解为如下三个层次。其一，所谓的“教育民主化”包括“教育的民主”与“民主的教育”两个侧面。前者是“民主”外延的扩大，即把政治的民主扩展到教育领域，使受教育成为公民的权利和义务；后者是“教育”内涵的更新，即把专制的、不民主的、不充分民主的教育改造成为民主的教育。[2]其二，所谓高等教育公平主要包括高等教育权利的平等和高等教育机会的均等两个方面。高等教育权利平等要求公民享有平等的受教育机会，这实际上是教育公平的基本要求。高等教育机会均等是高等教育公平的应有之义，是高等教育公平的基础的重要的组成部分。[3]其三，所谓的高等教育机会均等，则由联合国教科文组织于1960年进行了官方阐述，即包括“消除歧视”和“消除不均等”两部分。“歧视”是指：“基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他观点、民族或社会出身、经济条件或家庭背景之上的任何差别，排斥、限制或给予某些人以优先权，其目的在于取消或减弱教养中的均等对待。”“不均等”是指：“在某些地区之间和团体之间存在的、不是故意造成也不是因偏见形成的差别对待。”一般认为，三者之间是由高至低、逐层具体化的关系。对于最为基础的高等教育机会均等而言，其在我国当前遇到的最大障碍之一，莫过于高考招生名额分配中严重的地区差异。因此，从这一意义上来说，改善或缓解高招中的地方保护主义倾向，对于高等教育民主化的宏观目标的实现具有重要的价值。

第二，从过程论的角度来看，一国特定公共政策的公平之维度一般可分解为起点平等、过程平等和结果平等三个要素构成的完整时间序列。[4]作为国家公共政策所追求的重要终极目标之一，结果平等的实现有赖于起点平等和过程平等的分别实现。高等教育作为典型的公共政策治理方式对于这一规律亦完全适用。具体到高考招生的视角而言，起点平等即指参加高考的考生在高考前得到了基本无差别的高中教育产品，过程平等即指参加高考的考生在高考的考试过程及录取过程中均得到了平等的对待或者是合理的差别对待，结果平等即指每一个高考考生都能够以自己的考试成绩为核心评价条件获得与之相称的高等教育机会。然而，在仔细审视我国当前的高考招生现状之后我们就会发现，所谓的起点平等，在当前城乡差距、东西部差距、大城市与中小城市差距乃至高中教学水平校际差距等问题愈发严重、在短期内难以实现根本性的改善；而所谓的过程平等，即使考生在高考的过程中得到了无差别的严格对待，但是录取过程中明显的地方保护主义倾向却将考试过程中的平等对待本来体现的积极效应消耗殆尽。结果的平等需要以起点平等和过程平等的良好实现为基础。因此，在起点平等的实现尚需缓慢的渐进性完善、过程平等中考试平等的实践问题不多、影响力不大的前提下，录取平等的实现无疑对于向最终结果平等的进一步推进具有最为直接、最为切实的重要意义。而高招名额的分配，恰是录取平等问题的关键性环节。

第三，从经济学的视角而言，教育是国家给予特定职能向国民群体提供的一项公共产品，作为教育中的高阶形态，高等教育是这项公共产品序列中价值含量最高的产品形式。因此，高等教育具有公共属性。但从另一方面来说，能够对高等教育产品的占有、使用，在复杂的就业态势之下意味着更为优越的机会把握能力的获得，亦即能够获得高等教育产品乃至获得优质的高等教育产品，将在某种程度上为占有者带来巨大的个人利益。因此，高等教育又具有私人属性。综上所述，高招过程实际上就是一种产品分配的机制。从公共属性出发，这种分配机制需要通特定的制度设计由生产者（国家）向全体消费者（全体高等教育受众）进行科学的资源配置；从私人属性出发，产品的获得应当与消费者所付出成本相联系，即“谁付出的价值多，谁就应该拥有更多的资源，如果资源非常有限，那付出价值多的人应该从付出价值少的人那里“剥夺”资源。因为这样才满足资源配置的效率。”[5]就功能而言，私人属性是影响高招名额分配的主要因素，它遵循一般的市场规律，通过“价格”（一定程度上体现为高等教育受众为了获得高等教育机会所付出的成本）的杠杆实现高等教育资源的分配；而公共属性则更多地体现为一种修正机制，即在私人属性发生作用的基础上出于公共利益的需要对高等教育资源的分配向弱势受众给予倾斜性或区别对待性的优惠，以最终实现高等教育资源分配的科学性与合理性。然而从目前来看，一方面，由于高招名额配比失衡，导致高考生对于高等教育产品的获得与其付出的成本严重脱节——发达地区的考生由于占有较多的高等教育资源，因此付出比欠发达地区或人口稠密地区考生小得多的成本就可以实现同等高等教育产品的获取；另一方面，对于上述内在分配机制的紊乱，国家对于高等教育公共属性的法律与政策把握并没有很好地实现应有的纠偏功能，进而导致了高等教育资源分配失衡的局面的进一步恶化。

第四，从法律的视角而言，我国从宪法到法律都对平等受教育权做了明确的规定。就宪法的层面而言，其一，宪法第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”， 是我国公民享有平等权的直接宪法依据。其二，宪法第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。国家培养青年、少年、儿童在品德、智力、体质等方面全面发展。”此外，宪法19条规定：“国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。国家举办各种学校，普及初等义务教育，发展中等教育、职业教育和高等教育，并且发展学前教育。国际发展公共教育设施，扫除文盲，对工人、农民、国家工作人员和其他劳动者进行政治、文化、科学、技术、业务的教育，鼓励自学成才。”综上，平等受教育权是我国公民的一项基本宪法权利。就法律的层面而言，其一，《中华人民共和国教育法》第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”其二，《中华人民共和国高等教育法》第9条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利。”可见，平等受教育权（尤其是平等接受高等教育权）是国家坚决予以保护的给公民的法律权利。那么，相关法律保护实践的效果又如何呢？显然，规定的过于原则化和抽象化成为了造成当前高招过程中不平等现象的重要原因之一。《教育法》和《高等教育法》作为直接涉及高考招生问题的两部法律在对于招生平等问题的规制上却是一笔带过，对于宪法原则性条文的直接化用除了宣示国家的有关态度之外，很难在具体的制度运行中产生切实的实践效果。更重要的问题在于，国家层面的“语焉不详”直接导致了不同地方在制度构建中的“各自为政”，制度的不一致使得高等教育资源分配的不平等愈发恶化。我们不得不承认，当前空洞的相关法律制度，不但没能改善与促进高招平等的实现，反而由于缺乏实践价值对法律自身的权威构成了极大损害。

既然高招过程中不平等的问题如此突出，我们应当如何加以应对呢？分析该现象出现的原因无疑是作出科学的解决方案的必要前提。笔者谨以高招过程中的名额分配为视角作一简析。

二、高招名额分配影响因素的简要分析

实际上，影响高校招生名额分配的因素很多，笔者谨从内因和外因两方面进行简述。

（一）内因

首先，高校的性质。这又可以从高校的隶属关系和专业设置与功能定位两个方面来考察。就隶属关系而言，表现得最为明显的当属中央部委直属高校和地方院校的差异。这两类院校从性质上都属于公立高等院校，但是隶属关系决定了他们在定位、资金支持等诸多方面存在本质区别，其中也包括招生名额分配上的区别。就中央部委直属高校而言，可谓国立高校，他们隶属于中央国家机关、部、委员会[6]，其主要经费由中央财政列支，因此其高招名额全国性分布的特点就比较明显。就地方院校而言，虽然也属于公立高校，但是它们隶属于省、自治区、直辖市[7]，其主要经费源于地方政府的财政支持，因此地方属性明显，其招生名额分布也就主要以所在地的省级行政区范围内为主。就专业设置与功能定位而言，有些高校在建校之初就具有明确的功能性要求，这使得它们的招生名额分配也受到影响。如笔者所在的中央民族大学，其建校之初就将其功能定位为“为少数民族地区培养高级人才”，而其专业设置也以民族学、民族语言学、民族史学、民族法学等民族类专业为主。因此，该校的招生名额往往在西部地区、自治地方等少数民族聚居区体现出明显的倾斜。需要指出的是，以上两点因素涉及到特定高校的内在属性，很难从政策和制度上对其施加影响。因此，虽然这两点因素对于地方保护主义的形成在一定程度上扮演了内在的催化角色，但试图通过体制的完善来对其加以改变无疑是不现实的。

其次，高校招生的历史传统和自主偏好。高校每年制定的招生名额分配计划，往往是在长期的招生实践中对生源质量、就业去向等诸多因素进行综合性考量而形成了传统的分配比例，除非出现特殊情况，否则历年招生名额分配计划的分配都不会对传统的比例作颠覆性的修改。此外，受地理位置、经济发展程度等各种因素的影响，高校的招生名额分配计划往往体现出其特有的自主性偏好。如浙江大学的招生名额明显倾向于江苏、浙江、上海等地的生源，除了对浙江考生的“地方保护主义倾向”外，对于江苏、上海考生的青睐有加则在很大程度上可以解释为浙大一种自主性的偏好。

最后，高校的内部结构。不可否认，前几年风行的“大学合并”风潮对许多国立大学的招生名额分配造成了重要的影响。如，现在的浙江大学就是1998年与原杭州大学、浙江医科大学、浙江农业大学实行“四校合并”而来的。后三所大学都属于浙江省属大学，以在浙江省本地招生为主，故新的浙江大学在合并的同时也不得不合并了这三所大学在本地的招生计划。因此在1999年，浙江大学的本地生源比例从原来的30%左右激增至70%左右！情况类似的还有上海交通大学对上海第二医科大学的合并以及山东大学对山东医科大学、山东工业大学的合并等等[8]。

（二）外因

首先，高校所在地政府的影响。随着近几年“共建”模式的推广，许多国立高校所隶属的中央部委都纷纷与该高校所在地的省级政府签署了“共建”协议，大致是在不改变原隶属关系的前提下，吸纳高校所在地人民政府的大力支持，为学校的进一步发展提供财政、土地、政策等全方位的基础保障。这种做法虽然有利于高校的长远发展，但同时也意味着这些高校在原来“亲娘”的基础上又多了一个“二娘”，由于两个“娘”都给了奶吃，所以两个“娘”的话都要听。由此，地方政府得以将自己的意志和影响力传递到国立高等学校。更重要的在于，地方政府普遍将其对于辖区内的国立高校的种种优惠视为一种长期投资，有投资就要有回报，而大多数地方政府所青睐的回报方式，就是要求得了“好处”的国立高校们尽量扩大在本地的招生名额配比，以此缓解本地考生上大学、上重点大学乃至上著名大学的压力。

其次，毕业生就业情况的影响。通过对毕业生就业去向的观察和总结可知，诸如北京、上海、杭州等相对发达地区的高校毕业生中绝大部分都会选择在本地就业，这就给高校招生提出了新的课题——倘若大规模招收外省的考生，无疑会使本市的人口和就业压力越来越大，这是高校本身和其所在地政府都不愿意看到的。而与此同时，出于对本地就业市场的保护，有些地方政府又出台了更为激进的本地高校毕业生就业保护政策，这无疑有对渴望通过考入这些地方的高校而最终留在当地就业的外地考生构成了新的诱惑。由此，即使某高校在外地的招生名额数年来持平，也会由于外地报考人数的急剧增加而使得相关的平等受教育权所受到的侵害愈演愈烈。[9]

最后，学生志愿偏好的影响。不能忽视的一个因素是，每个地区的考生都继承了本地区一种传统的志愿偏好，这种偏好较为稳定地存在于各地区每年的志愿选择过程中，很难在短时期内改变。从全国范围来看，许多考生喜欢留在家庭所在地上学，熟悉的环境和便利的条件是主要考量。但是，以不同地区为样本进行考察，就会发现各地考生的偏好仍会体现出一些个性的不同。如，东北的考生一大部分都集中在东北的高校，成绩较好的考到北京、上海等地，但是到上海以南的地方求学的却较少。又如，广东的考生往往偏好于报考省内的高校，而到北方地区求学的学生则较少。还如，由于北京高等教育资源丰富、名校汇聚，因此北京考生也就大多选择在本地就读，有少数考到上海、杭州等经济较发达的地区，对于其他地区的高校则热情度相对不高。总之，一所高校在特定地区的招生名额，也会考虑当地考生这种传统的报考偏好。

三、地方保护主义倾向的成因分浅析

本文所讨论的地方保护主义倾向，虽然其成因在不同的地区、不同的学校有不同的表现，但是其中也不乏一些具有共性的因素或因素集。粗略看来，可以从地方政府、高校和学生三个维度进行分析。

首先，地方政府的维度。第一，从现实的方面来看，各地政府确实在各方面尤其是资金方面为本地高校的发展提供了大力的支持。第二，从意识的方面来看，各地政府将其对高校的支持与投入普遍视为一种附带有期待利益的投资行为，希望高校能够以某种方式对当地予以回馈。第三，在以上两种因素的作用下，产生了如下的现实逻辑——倘若高校为当地政府提供了满意的回馈，则会赢得地方政府的进一步支持与投入；反之，不但高校获得的种种优惠可能被全部收回，而且在维系学校正常运转的其他方面也可能引致来自与当地政府的消极不合作态度。

其次，高校的维度。第一，许多高校虽然是部委直属，但是它们在土地、政策、福利、后勤保障等方面对其所在地政府存在极大的依赖。比如，现在许多高校都在进行的新校区建设，地皮的审批和划拨无疑就需要当地政府的大力支持。当然，但是从本质上说，地方政府对其辖区内的高校是有一定的扶助职责的。不过这种与高校的利益直接挂钩的“职责”，范围可大可小、程度可深可浅，究竟收益多少，还是要看高校与所在地政府的“沟通”程度。这种类似于“卖方市场”的关系模式，无疑使得高校对于所在地政府产生了一定程度上的依赖效应。第二，对于当地政府的频频示好和诸多扶助，高校从潜意识中要求自己必须采用某种方式“投桃报李”，以此来争取更多的优惠和支持。虽然在输送大量人才、提供智力支持、间接提供庞大的消费市场等方面，地方政府也从辖区内的高校收益颇多，但这似乎并不能完全满足高校们“投桃报李”的热情。因为不论从潜意识还是现实来看，回报越多，新的收益也会越多，这种“回报——收益——回报”的螺旋式增长势必要求高校从更多的方面、以更新的形式迎合所在地政府的需求。

最后，学生的维度。一方面，就本地学生而言，由于在本地高校水平一定的情况下，大多数考成都存在天然的对报考本地高校的偏好，因此本地高校就必须相应扩大在当地的招生比例，而招生比例的扩大直接降低了报考的难度，因此又吸引了更多的考生谋求在本地高校接受高等教育。另一方面，就外地学生而言，由于一流的大学往往设立于经济发达或较发达的地区，这类地区各方面条件优越，就业前景也相对较好，因此大量的外地生源蜂拥而至。在这种情况下，即使本地招生名额保持不变，外地考生的录取难度也会因为报考人数的增加而大幅提高。

综上，高校招生中的地方保护主义倾向的核心成因似乎可以归结为高校对地方政府投入的利益回报不均衡，或曰当前的利益回报机制不足以满足地方政府对于本地高校投入的收益预期。那么，当前高校对所在地的利益回报机制有哪些？其中又存在何种原因造成了这种不均衡呢？

四、当前高校对所在地的利益回报机制及分析

前文已经指出，出于种种原因，高校需要对其所在地政府的各方面支持进行回报，以谋求更多的扶助。那么，这种回报是否一定要以扩大本地招生名额的方式实现？除了扩大本地招生名额，还有什么其他方式的回报机制？这些回报机制的实际效果又如何呢？这些都是不能忽略的重要问题。

（一）目前各高校对所在地的主要回报机制

这里将从一个宏观一点的视角进行切入，因为并不是所有高校对本地区所作的贡献都能够视为一种主观能动的回报，但是此处将不作细究。此外，对于本文所讨论的核心——高校为当地生源提供大量招生计划的问题，此处也不作涉及。

首先，人才支持。从大多数中央部属高校大学毕业生的就业去向来看，有相当一部分的学生进入了学校所在地的就业市场。这是由如下因素决定的。其一，大多数部属高校所在地都是经济发达或较发达的大城市，市场需求大，就业前景好。其二，部属高校大多为全国重点大学，相对于其所在地的省属大学而言，在科研水平、教学质量、学生素质等方面具有较为明显的比较优势，在这使得部属高校的毕业生在本地就业的难度相对降低。其三，部属高校中的本地户籍毕业生由于家庭就在当地，且对本地的各方面都较为熟悉，因此有留在当地就业的倾向；而外地生源毕业生中也有相当一部分当初是为了能够在学校所在地就业而考入母校的，因此毕业后也有相当一部分人选择在当地就业。以浙江大学为例，2001年至2006年，浙大本科毕业生中有近60%选择留在当地，而研究生的留浙比例也与此相仿。又如，至2003年7月，山东大学威海分校共培养本专科毕业生13665名，其中仅留在威海市的毕业生就有2397名，这还不包括到山东省内其他地区就业的毕业生。[10]可见，高校对所其在地的人才支持力度是十分巨大的。

其次，智力支持。在社会各方面均呈现出迅猛发展势头的今天，“科技是第一生产力”的论断早已被客观事实反复证明。各地政府也甚解个中价值，于是纷纷与高校、科研院所开展“产学研”的链式合作，最大可能的将科技转化为现实的发展动力。由于坐处本地，对当地情况较为了解，且能省去许多不必要的交通通讯支出，因此即使本地高校在该项目涉及的学科领域并非最优，也往往能吸引到当地政府抛来的橄榄枝。随着大量横向委托课题协议的达成，学校获得了专业研究的资金支持，而当地政府获得了亟需的技术成果，可谓双赢的结果。高校对本地科技事业发展的大力支持也可见一斑。

最后，经济支持。这里的经济支持并非是指高校为当地政府直接创收，而是指高校的存在对当地经济发展的间接影响。比较直观的现象是，高校学生的直接消费对于当地经济的拉动作用。尤其是在当前各大高校普遍扩招的形势下，这种拉动作用体现的更加明显。国家统计局曾在1992年对118个部门投人产出表和1997年124个部门投人产出表的基础上，将其中的教育部门分解成高等教育部门和非高等教育部门。使用分解后的投人产出表可对高等教育部门的投资所带来的社会生产总规模及其影响力进行分析。以1997年为例，高等教育部门产出乘数为2.26，即高等教育需求增加l亿元，国民经济规模将扩大2.26亿元，影响力系数为0.55。[11]因此，一个较为普遍的现象是，在各大高校周围往往形成了功能齐备、行业齐全的小商业圈，从餐饮、娱乐到宾馆、超市甚至房地产，近年来在各地兴起的“大学城”就是典型写照。可见，高校对其周边的经济发展态势和走向起到了至关重要的作用。此外，由此产生的规模效益更是难以统计。难怪有学者通过计算后得出结论，20年来山东大学威海分校对威海市当地经济的拉动至少在12亿元以上。[12]

（二）地方政府偏好“扩大本地招生名额配比”利益回报机制的原因分析

既然高校对所在地的回馈方式多种多样，且的确也产生了巨大的积极效果，为什么地方政府还热衷于追求高校在本地增加招生名额配比的回馈方式呢？

首先，我们不能回避的是，除了扩大本地招生名额之外的其他回馈方式在本质上过于刚性，很难体现出地方政府追加对高校投入的额外效益。亦即，包括人才支持、智力支持、经济支持在内的回报方式所产生的回馈效应，是以高校本身的存在为基础的，其回报与否和回报的规模与地方政府的额外投资没有重大的直接关系。就人才支持而言，大量毕业生在学校所在地就业，大多是一种自发选择的结果，很难与当地政府的某项投入构成直接因果关系；就智力支持而言，出于“近水楼台”的考量，地方政府在寻求智力支持单位时一般会优先考虑本地的高校，因为同样是完成一个项目，选择本地高校相对于选择外地高校而言可以省去大量的人力、物力和财力，因此这种智力的输出很难说是高校对本地政府的回馈；就经济因素而言，即使政府没有专项的投入，聚居的大学生所形成的巨大市场和购买力仍会吸引诸多商业元素自发的向高校周边聚集，正式市场经济规律引导下的生产要素的自然流动，与是否存在政策引导关系不大。总而言之，如果政府加大了对本地高校的各方面支持，而本地高校对当地的传统回馈方式又很难令政府觉得自己的投入“物有所值”，自然就会迫使政府和高校双方都去寻求通过其他方式进行利益交换的可能。而增大本地招生名额配比，正是双方寻求的目光的共同交集所在。以上可以视为以增大本地招生名额配比作为重要利益回馈机制的客观必然性。

其次，各地政府也确实对于高校扩大本地招生名额的做法青睐有加，在意识上也存在有主动选择的倾向。这种倾向的原因，大概源于大学扩招之后带来的就业市场的巨大压力。作为国家高等教育的必然发展阶段，高校扩招已经实施了多年。从目前情况来看，虽然高校扩招给更多的人创造了进入大学深造的机会，但是也对极大地增加了就业压力，毕业人数的直线上升、高等教育的平民化倾向、高校教育质量的下降、高等教育内容与实践脱节严重等等因素造成了就业市场长期以来呈现供过于求的局面，“毕业即失业”的说法也逐渐得到了大多数大学本科毕业生甚至硕士研究生的认同。也正是在这种压力之下，安排好本地高校毕业生的平稳就业成为各地政府每年都必须完成的重要任务。前文已经指出，许多高校所在地区就业前景较好，因此本地考生不愿去外地上大学，而外地考生又纷纷试图考过来并希望毕业后直接在当地就业，这就使得每年的毕业求职人数极大增加。如果本地考生自本地就业是比较刚性的现象的话，那么从缓解就业压力的角度而言最好的方式莫过于让本地高校将外地的招生名额转配本地。在这种情况下，各地政府对高校扩大本地招生名额的做法的青睐有加就很容易理解了。

最后，思想认识上的误区也是导致这一现象的重要原因。一方面，传统的地方保护主义思维仍在对地方政府和高校的决策者们产生着巨大的影响。“肥水不流外人田”的观念在很多情况下成为许多重大决策的隐性逻辑前提。在政府方面，表现为通过各种方式向本地高校传达扩大本地招生的明示或暗示；在高校方面，就表现为在制定每年的招生计划时先划出一大部分名额作为本地的配额，然后再将剩下的名额分配到全国其他地区。另一方面，政府对其支持本地高校行为的认识存在误区。无论从何种角度看，都不能将其对本地高校的各种投入视为一种单纯的经济学意义上的“投资行为”，否则就会不由自主的陷入“成本——收益”逻辑的怪圈，而且也会将长远的教育事业发展计划逐渐扭曲为一种急功近利的政绩和面子工程。以上认识误区，使得地方政府普遍看不到学生来源地区多元化对高校乃至整个高等教育事业的重要价值，酿成了高考招生名额分配决策上的失误。

五、遏制高招名额分配中的地方保护主义倾向的制度构建

（一）当前学界提出的主要解决方案及评价

针对目前高考招生名额中严重的地方保护主义倾向，学界提出了各种具有针对性的制度设计。那么，这些制度设计主要有哪些？其效果又如何呢？

第一，严格区分高校的性质，做到针对性处理。其一，区分公立高校与私立高校。近年来，我国各种私立高校纷纷建立，其明确的办学定位、职业色彩浓重的教育理念甚至高昂的学费，在客观上极大分流了报考传统公立高校的考生流。当然，目前这些私立高校大多还处于成长的初级阶段，虽然办学资金雄厚，但是从软实力上还与公立高校存在巨大的差距。其二，在传统的公立高校范围内再区分国立高校和省立高校。国立高校不论坐落何地，都应当基本无差别地面向全国招生，其办学宗旨是为国家培养合格的高级人才；而省立高校的招生名额应当以招收本省或相邻地方的考生为主，其办学目的是为当地的各方面事业发展提供合格的高级人才。招生范围上的划分会很好地遏制国立高校招生本地化的趋势。

第二，加大中央的高等教育支出，使得高等院校特别是国立高等院校逐步减少对所在地地方财政的依赖程度，通过财政独立减少地方政府对当地高校招生计划的影响。当前的国立高校尤其是全国重点院校，大多采取了中央和地方共建的模式作为其经费来源，虽然名义上仍然是国立，但是地方政府也必须“入股”。那么，地方政府的“参股”比例又如何呢？根据一份统计报告的显示，在大多数实行央地共建的国立高校，无论是财政支持的总金额还是业已到位的款项，地方财政都远远高于中央财政。也就是说，许多国立高校虽然还是“亲娘”（国家）的“孩子”，但实际上却由“后娘”（地方政府）承担了大部分的“抚养义务”，这种情况下，更大程度上被“后娘”的意志所左右也就显得“合情合理”了。因此有学者建议，应当逐步加大中央对国立高校的财政支出，将“抚养权”从地方财政手中夺回。

第三，通过各种政策优惠，吸引国外大学与中国内地的高校合作办学。在如今，高等教育中的“2+2”模式已经获得了极大的发展。采用这种模式具有诸多积极意义，比如缓解经费压力、提高办学质量、引进新的办学理念、从国外吸取先进经验、提高国际化水平和知名度等等。但是这种中外合作的办学模式尚处在一种比较初级的阶段，而更高层次的合作无疑是对海外高校投资的直接引入。从目前来看，进行这种尝试的高校寥寥无几。一方面，教育行政主管部门对这种合作模式还是持谨慎态度；另一方面，国外高校对于中国大陆的高等教育环境还出于试探和评估的阶段，也不敢贸然进驻。因此，中外合作办学的高等教育模式还有待进一步的磨合和完善。

那么，以上几种制度构建能否取得预计的效果呢？笔者以为很难。第一，在性质上对高等院校作各种区分很容易，但是性质上的区分却很难延展到财政、地域等实践领域。现在高校分驻不同的地域、需要当地政府的扶持已经是不争的事实。倘若将公立与省立高校的招生对象分流，势必会造成地方财政大量倾向本地省属高校。资金支持的减少和来自于省立高校的竞争压力的加剧使得公立高校的发展面临重重阻力。第二，财政来源问题确实是造成高校招生本地化倾向的重要因素，但是单纯加大中央财政支出未必会使问题产生实质性转变。其一，中央财政的高等教育支出财力有限，很难应付诸多国立高校“僧多粥少”的经费需求，否则教育部也不会积极寻求与地方政府进行“共建”模式的尝试。单纯强调加大中央财政的补贴力度，谈何容易。其二，退一步说，即使中央财政充足，也未必能实现高校独立于地方财政局面的实现。对于一所大学而言，可以说其发展对经费的需求永远没有满足之时。因此即使中央财政认为其所划拨的经费足够某校的年度需求，也不能据此绝对促成该校对所在地政府财政“善意补贴”拒绝。只要接受地方财政的可能性存在，高校在实施包括制定招生计划在内的管理行为时就势必会在一定程度上被地方政府的意志所左右。第三，对于吸引国外高校进驻办学的模式，从目前的情况看来，寄望于依托这种模式缓解高招过程中名额分配的不合理倾斜也只能作为一项中长期规划而已。“远水解不了近渴”，解决当前的燃眉之急必须得另觅它途。

（二）一种尚不成熟的制度设计——设立“国家高等教育地方财政补贴基金”的转移支付机制

笔者所设计的这种制度模式，主旨是通过地方财政经由中央财政的转移支付，使得其在保证对本地高校财政支持力度均衡的前提下，实现其对当地高校施加影响的间接化，从而使得高校能在一定程度上摆脱地方整个服对高考招生名额配比的控制，并令高等教育资源在全国范围内的配置逐步优化。

其制度运作要点主要包括如下几个方面。第一，设立“国家高等教育地方财政补贴基金”（以下简称“基金”），由教育部主管。第二，教育部每年根据各地国立高校的发展规划制定出符合每一所高校的财政预算，并厘定总预算中中央和地方财政各自所占的比例。这个预算额将作为特定高校所在地财政对该高校进行财政支出的最低限额。第三，全国省级预算每年至少按照基金所确定的最低限额向基金缴纳相应款项，当然具体缴纳数额可以超过该最低限额标准。第四，基金在每个财政年度将特定的中央支出金和地方政府缴纳的支出金一并支付给特定的国立高校。第五，在剩余款项的应用上，基金可以有意识地向其他欠发达地区的国立高校进行转移支付，实现重点扶持。第六，地方财政对于本地高校实施财政补贴未经由本基金运作的，应当接受基金下属相关职能部门的备案和监督。第七，基金的整体运作接受国家财政、审计等有关部门的监管，防止在制定预算、拨付款项、检查监督等环节中腐败现象的滋生。一旦发现违规操作，应确保司法介入途径的完全、有效和通畅。

实行这种制度，主要存在如下积极意义。第一，基金的设立可以保证各国立高校每年获得相对充足的财政安排。一方面，中央财政不足的部分得到了高校所在地省级财政的有力补充；另一方面，地方财政的支出额度是经过科学测算得出的底线，在确保地方财政支付能力的前提下使得该地方国立高校获得了相对充分的补贴。这是保证高校快速发展的前提。第二，地方政府“投资”本地国立高校的理念很难在短期内改变，而只要存在“投资”就不可避免的产生期待利益回报。基金的存在使得在最大限度利用地方财力的同时，将地方财政的补贴经由基金间接注入特定高校，从而阻断了地方政府意志对该高校的直接影响，其中也就包括要求高校尽量扩大本地的招生名额。第三，由于对各省级财政的基金缴纳金额做了最低限额规定，一方面可以强制那些不注重本省高等教育发展的地方加大对本地高教事业的财政支持力度；另一方面可以鼓励经济较发达的省在财力允许的条件下通过缴纳超额基金款而实现对本省国立高校的额外支持，调动地方财政支持高等教育发展的积极性。第四，对于那些地处欠发达地区、地方财政支持有限而中央财政支持又“心有余而力不足”的高校，可以获得基金的倾向性补贴。这种补贴的来源主要是扣除必要成本后的通过基金的合法运作而产生的收益。这样就能逐步拉近由于区域发展不平衡而产生的教育资源的分配不平衡。第五，对于整个基金的运作过程，可以实现真正意义上的司法监督，从而极大降低高等学校财政资金流转以及高校与地方政府互动过程中违法、违规现象发生的可能性，从法律的层面确保高校管理尤其是招生过程中地方保护主义倾向的进一步加剧。
 
【作者简介】
郑毅（1983.4-），男，汉族，现为中央民族大学法学院博士研究生，法治政府与地方制度研究中心助理研究员。研究方向为宪法学、行政法学、中央与地方关系制度。
 
【注释】
本文系2010年3月6日、7日在北京西郊达园宾馆召开的“大学招生与宪法平等：中国问题与国际经验借鉴”国际学术研讨会的提交论文，系在笔者先前发表的《高考招生平等的制度实践——以高招名额分配中的地方保护主义倾向为视角》一文（刊载于《教育与考试》2009年第6期）的基础上修改而成。再次特别感谢《教育与考试》常务副主编罗立祝研究员以及本次研讨会的召集人——北京大学法学院张千帆教授。
[1] 有学者指出：“2000年后的五六年间，一些部属高校的招生指标出现了“高度人为地方化”的浪潮。例如前两年中山大学、浙江大学、南京大学等高校在所在省的招生比例都占到60%以上甚至达到70%左右。”参见曲相霏：部属高校的人为地方化与受教育权平等，载北京大学《“高校招生与宪法平等”学术研讨会论文集》，2009年9月18日。
[2] 杨欣欣著：法学教育与诊所式教学方法，法律出版社2002年版，第134页。
[3] 张竹云：高等教育的民主化、公平与机会均等之辨析，载《高等函授学报》（哲学社会科学版）2009年6月。
[4] 常健、符晓薇：公共政策的公平之度：权利平等与特殊保护，载《文史哲》2009年第3期。
[5] 周茂东、李政：基于经济学视角的高考制度研究，载《华东经济管理》2009年6月。
[6] 拥有直属高校的中央机关如中共中央办公厅（如北京电子科技学院）、共青团中央（如中国青年政治学院）、中央军委（如国防科学技术大学）；国务院组部委如教育部（如北大、清华）、交通部（如大连海事大学、中国民航大学）、司法部（如中央司法警官学院）、公安部（如中国人民公安大学、中国刑事警察学院）、工业与信息化部（如北京航空航天大学、北京理工大学）、国家民族事务委员会（如中央民族大学、中南民族大学）、审计署（如南京审计学院）；国务院直属机构如国家体育总局（如北京体育大学）、国家安全生产监督管理总局（如华北科技学院）；国务院办事机构如国务院侨务办公室（如华侨大学、暨南大学）；国务院直属事业单位如中国科学院（如中国科学技术大学）、中国地震局（防灾技术高等专科学校）；等等。此外全国妇联、中华全国总工会等也有自己的直属高等院校（前者如中华女子学院，后者如中国劳动关系学院）。等等。
[7] 如辽宁大学隶属于辽宁省，内蒙古大学隶属于内蒙古自治区，上海大学隶属于上海市。
[8] 参见曲相霏：部属高校的认为地方化与受教育权平等，载北京大学《“高校招生与宪法平等”学术研讨会论文集》，2009年9月18日。
[9] 如2009年北京法院系统在招录公务员的过程中就明确规定，在京高校毕业生可以自由选择任一法院作为志愿单位（不论市区内还是京郊），但是外地高校的毕业生就只能报考远郊区县的法学系统，且录取人数的规模被严格限定在一个相对较小的范围内。在京高校毕业生的比较优势无疑对京外考生产生了新的志愿引诱效应。
[10] 董昭江：大学与地方经济发展关系的实证研究——山东大学威海分校对威海经济发展的贡献，载《山东大学学报》（哲学社会科学版），2004年第4期。
[11] 转引自丁小浩、陈良锟：高等教育扩大招生对经济增长和增加就业的影响分析，载《教育发展研究》，2000年第2期。
[12] 董昭江：大学与地方经济发展关系的实证研究——山东大学威海分校对威海经济发展的贡献，载《山东大学学报》（哲学社会科学版），2004年第4期。