论民事执行权的再分配----兼谈执行体制改革

发布日期：2003-06-18 文章来源：互联网

    民事执行难没有得到有效的解决，一直是困扰人民法院工作的难题，人民法
院为此不断地探索着解决办法和途径，通过积极的探索与实践，执行工作的改革
已取得了重大创新与突破，基本建立了上级法院对下级法院统一管理、统一协调、
统一指挥的新型执行工作管理体制，各级人民法院成立了执行局，并以此作为人
民法院的附属机构，改变了执行工作传统的司法权管理模式，形成了执行机构的
上下级的行政权管理方式，在相关执行法律法规尚未修改完善的前提下，人民法
院的自身改革创新，已经迈出了执行体制改革的关键性的步伐。但是，基于我国
法院的实际，现有的执行体制管理模式，仍然未能彻底解决执行体制中的司法权
与行政权的关系。为此，笔者限于理论功底浅薄，对执行权的有效分配和实施阐
明一点粗浅看法。

    一、民事执行权的属性我国的民事执行程序规定在《民事诉讼法》当中，执
行程序被认为是民事诉讼程序的最后阶段，执行完毕，就结束了整个诉讼程序，
人民法院被确定为执行机关，在人民法院内部设立执行庭负责执行工作，法官自
然也成了执行官，行使着包括司法权在内的一切权力，因而执行权也被认为就是
司法权，这实质上是对执行程序及执行权属性的一种不确切的界定。究竟应当如
何界定执行权的属性，从现行人民法院改革确定的执行体制来看，人们对执行权
有了新的理解，认为它既有司法性，也有行政性，就性质来说，执行权更偏重于
行政权。可以说，人民法院也就是根据这种理论观点，将司法权和行政权有机的
结合起来，设立专门的执行局。在执行局内部建立分权运行机制，把执行裁决权
和实施权分开，分别由内设的裁决组和实施组独立行使，以裁决权体现其司法性，
以实施权体现其行政性。

    二、民事执行权再分配的必要性行政在于执行民意，实现正义，保障权利与
权力的有效实现，而司法在于复归民意，矫正正义，实现错位权利与权力的回归。
由人民法院统一行使具有司法性和行政性的执行权，不符合实现司法的职业化和
司法的非地方化、非行政化的司法改革方向。笔者认为，有必要对民事执行权进
行再分配，应当将执行权中具有行政权属性的实施权从法院中分离出来，由相关
的行政执行机关或组织负责实施，以体现执行权的性质，遵循执行活动自身的规
律。理由是：①确保司法机关中立形象的需要。司法权是判断权，司法权与行政
权有实质性不同，司法是一种判断，而行政是一种管理。司法权效力具有终极性，
这意味着司法权是最终判断权，是最权威的判断权。这是司法权的典型特征。人
民法院是国家的司法机关，行使的是司法权，也仅限于行使司法权，只有这样，
才能保证人民法院出于中立的地位，不受其他任何因素的影响。从司法权的性质
来看，法院的裁决结论一旦发生法律效力，司法裁判权行使对于特定案件而言，
就应立即结束。至于为实现司法裁判结论而进行的执行活动，理应由司法行政机
构加以实施。

    ②合法行使执行职权的需要。尽管人民法院对执行体制进行了实质性的改革，
强制执行权仍然只是在人民法院内部加以规范，从执行局内设机构分权的形式来
看，执行权中的司法权与行政权是分别由不同的执行人员行使，但是，行使整体
上执行权的机关依然是人民法院，还是不能彻底解决司法机关行使行政职权的矛
盾。被执行主体的变化、财产的变化的异议，属实体上争议，应由审判机构通过
审理来解决，而不经审理由执行员先行审查判断作出裁决，不符合审判机构与执
行机构之间职责的划分，况且也剥夺了当事人的诉权。

    ③实现执行分权体制改革的需要。分权就是将执行命令权、执行裁决权、执
行实施权分开由不同的人员行使，然而，人民法院机构人员编制的现状，难以真
正做到执行裁决权与执行实施权的截然分开，主要表现在人员不足。从执行局内
设机构分权来看，裁决组要配备最起码一个合议庭的人员，实施组的人员则需要
更多，没有十几二十人是无法正常运转的。而现今法院的人员编制是根据其辖区
人口数量按比例配置的，大多数基层人民法院，特别是山区小县的人员配置较少，
法院的审判工作任务日趋繁重，正极力改革审判方式以释重负，根本就不可能安
排足够的人员到执行局，执行权的分权行使也难以得到有效保证，一些法院只好
采取变通，将执行裁决权交由某个审判庭行使，或者是分组包容行使，即这一组
需要裁决的由另一组行使裁决权，另一组需要裁决的由这一组行使裁决权，以解
决执行体制改革的执行权分权行使与人员不足的矛盾，实质上还是“审执合一”。
这样一来，设立执行局的执行体制改革就难以达到其预期目的。

    ④完善执行救济制度的需要。执行救济制度是在被执行人或案外人因强制执
行行为违法或者不当而受到侵害时所设立的一种救济制度。执行救济制度不仅利
于公平、及时地保护被执行人、案外人的合法权益，而且也可以在一定程度上有
效地遏制民事执行工作中出现的法院内部违法强制执行的现象。由于执行权完全
由法院独立行使，法院自身存在的种种弊端，如对已发生效力的错误裁判，为了
维护法院的自身形象，知错而不改；为了追究执结率而对案外人提出的合理异议，
置而不理。当事人对此无能为力，执行救济制度不能发挥作用，合法利益得不到
有效保护。

    三、民事执行权再分配的构想“执行难”作为人们高度关注的一个普遍的社
会问题，它的形成有着法院外部和法院内部的原因。不能因为执行机关是法院而
归责于法院，把诸多客观因素导致执行难的现象，似乎看成了是法院主观因素的
问题，由法院来承担“执行难”的责任，这是不合理的。所谓的“执行难”应该
指的是民事裁判结果难于实现，如果问及刑事裁判的执行难不难，回答应该是肯
定的？？不难。因为刑事执行纳入了司法行政范围，由专门的司法行政机关？？
公安机关、监狱负责执行。由此可见，造成“执行难”的关键在于执行体制上存
在司法权与行政权集中统一行使的问题。党的十六大上提出了推进司法体制改革
的目标和任务，其中的重要目标和任务就是必须改革司法机关的工作机制和人财
物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。笔者认为，要有
效解决民事裁判执行难问题，就必须对民事裁判执行制度进行重构，从执行体制
的根本入手，更新观念，对执行权中的命令权、裁决权、实施权重新进行分配，
设置真正意义上的政府执行机构，负责行使执行实施权。

    关于执行权限的划分，笔者认为，执行权中的命令权、裁决权由人民法院行
使，包括：一是法院裁判是否发生法律效力、发生法律效力后是否有再审审查的
情况，就是说法院的裁判是否可以作为执行凭据，应当由人民法院发出执行命令，
才能进入执行程序；二是对执行过程中需要调查被执行人的财产状况、需要采取
强制执行措施的，应当由人民法院发出授权命令，决定是否准许；三是对执行过
程中案外人提出的执行异议、执行主体的变更等，应当由人民法院依照法定程序
做出裁判。执行权中的实施权由政府执行机构行使。执行权中的实施权由政府执
行机构行使，包括调查被执行人的财产、采取强制执行措施的实施。

    四、执行机构的设置及运作执行机关的设置并不是一成不变的，各国情况亦
不相同，有的由法院负责执行；有的与法院分开而设置独立的执行机关；有的设
立办理执行事项的人员，受法官指挥，等等。笔者认为，应当根据我国的实际出
发，对民事执行机构进行重置，设置符合我国国情的执行体制。建议仍然保留人
民法院内设的执行机构，同时设立政府执行局，将司法裁判权和司法执行权分开
行使，将执行权中的实施权纳入司法行政的范围。法院与政府之间既密切联系又
相互监督，共同完成民事执行工作，解决“执行难”。这样，可以使法院摆脱司
法行政的干扰，从事完全独立的司法裁判活动，也可以使司法行政机构承担起应
尽的职责。

    执行机构的设置，并不是简单地设立一个独立的执行机关，笔者认为，应当
建立一个分权行使、各司其职、相互联系、相互监督的执行运作体系，明确规定
各执行部门及人员的权限和职责范围，建立有效的执行程序，确保民事裁判的实
际执行。⑴在人民法院内部保留执行庭机构设置，行使执行命令权、裁决权，负
责发出各种执行命令，以保证执行程序依法运行，并负责对执行中出现的各种异
议依法作出裁决。⑵还执行实施权的行政属性，在地方各级政府设置固定的执行
机构，实行垂直领导，行使执行实施权。政府执行机构根据当事人的申请及法院
作出的准许执行命令，对辖区内的执行案件进行受理，并根据被执行人的居住地
等情况指定具体执行人员；负责对执行中需要采取强制措施的，向人民法院申请
授权令，并组织实施；负责组织协调执行过程中的各种关系，处理民事执行事务，
在执行过程中，执行机构可以视案件具体情况，组织协调相关执行人员共同完成
某一执行任务，必要时可以向地方政府请求支持，如采取强制措施时可以请求公
安机关给予协助，以保障强制执行的进行。⑶发挥社会的整体力量，由政府聘任
乡村（居委会）基层组织的人员担当执行人员，执行人员根据政府执行机构的指
令，负责执行案件的具体方案的操作，包括对被执？

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    五、分权执行应掌握的基本原则第一，强化当事人主义原则。合理界定执行
权限的定位，保护和尊重当事人的基本权利。包括：①由当事人向人民法院提出
申请，取得准许执行命令，并依此作为申请执行的依据。根据法律规定，当事人
有权自由处分自己的合法权益，对人民法院生效裁判所确定的权利，是否使其得
到实现，完全取决于权利人的主观意志，当事人既可以提出申请，请求执行机关
依法定程序实现其权利，也可以放弃权利。因此，应当取消法院依职权移送民事
执行案件的做法，只有当事人的意志才是启动民事执行程序的唯一法定条件。②
由当事人向人民法院申请，取得准许调查权。因为当事人在经营活动中必须具有
风险意识，对经营活动所产生的风险应当由当事人自己承担，虽然可以通过诉讼
寻求法律救济，但不能以此而免除其应尽的义务，在执行过程中，仍然负有向执
行机关提供被执行人财产状况和线索的责任，仍然要承担举证不能的法律后果，
而不能将这种举证责任转嫁给执行机关。因此，应当取消法院依职权调查取证的
规定，由当事人承担收集被执行人相关财产状况信息的义务。

    第二，民事执行优先主义原则。在金钱债务的执行中，权利人相对于债务人
的合法财产，可以享有优先受偿的权利。一般情况下，除了保留债务人必要的生
产生活部分，对债务人财产的处理，民事执行案件的债权人相对于其他债权人来
说，可以优先受偿，除债务人的财产已用作抵押外，其他债权人的受偿不的对抗
执行案件的债权人，如果是债务人因执行案件确定之债务所得到的财产，则民事
执行案件的债权人享有绝对优先受偿权，包括财产抵押权人。

    第三，保护债务人合法权益的原则。首先，债务人的人身不受侵犯，依照《
民事诉讼法》的规定，除了债务人有拒不履行人民法院生效裁判的行为，否则，
不能随意对债务人采用拘留强制制裁措施，限制债务人的人身自由，依此来促执
行。也就是说，要严格限制强制制裁措施的适用，不能以强制制裁措施来代替强
制执行措施。其次，债务人的住宅不受侵犯，未取得人民法院签发的搜查令，任
何人不能以执行案件为由强行进入债务人的住宅，更不能随意搜查债务人的住所。
再次，对债务人的财产采取强制扣押、查封、拍卖等措施时，对债务人维持日常
生活必需用品、受债务人扶养对象的生活费用、个人从事职业活动所必要的劳动
工具等，不得采取强制措施。

    第四，履行法定协助执行义务的原则。以法律规定的形式，明确规定履行必
须协助执行义务的项目，如金融部门有协助查询、冻结、划拨债务人存款的义务
等。由于实行政府执行机构行使执行实施权，建议增设公安机关协助执行的规定，
即在执行过程中，执行人员为防止有抗拒执行的行为或者其它必需以强制力实施
的情形，公安机关或相关行政部门必须派员协助。同时应规定有义务协助执行而
不履行协助义务的，可以由检察机关监督，并建议行政职能部门对不履行协助执
行义务的部门和个人予以相应处罚。

    总而言之，笔者认为，应当尽快制订“民事强制执行法”，合理分配民事执
行权，建立分权实施的执行新体制，司法机关与政府机构分权运作。由政府机构
行使民事执行权的实施权，可以有效地克服民事执行中的地方保护主义和部门保
护主义。依靠政府乃至整个社会的力量，共同来解决和克服“执行难”，有效解
决法院执行人员少与执行案件多的矛盾。强化当事人主义原则，强化协助执行义
务原则，逐步完善民事执行制度，建立一个权责明确、相互配合、相互制约、高
效运行的民事执行体制。

    参考文献①《中国大百科全书》法学②赵海峰“法国民事强制执行法”《欧
洲法律与经济评论》杂志③常怡“完善民事强制执行立法若干问题研究”《中国
法学》

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