司法腐败的预防和治理初探

[内容摘要]：对于司法腐败的准确含义，目前仍未在理论界和司法实践中取得广泛的共识。作者认为司法腐败是指司法机关、行政机关及其工作人员在司法活动中，为了谋求或保护不正当的个人利益、地方利益、部门利益，利用司法职权搞“权钱交易”、“权情交易”、“权权交易”，以至有法不依，执法不严，违法不究，司法不公，从而损坏国家、社会和公民合法利益的行为。对司法腐败的成因，作者从经济基础决定上层建筑的角度进行了分析。对司法腐败的治理，作者从制度上保证司法机关依法独立行使职权、改革目前的管辖制度设立大区分院、确认程序公正原则为宪法的一项基本原则、改革现行合议制和审委会制，建立法官独立审判制、对司法人员实行国家任命及高薪养廉、提高司法队伍的业务能力和道德操守和效仿英美法系的陪审团制度，建立中国的陪审制度等七个方面进行了分析论证。

 

    一、司法腐败的含义

    公正理念是司法的本质要求，由于公正理念同时包含着制度设计，与操作规程的科学性，对司法改革具有恒久性的价值导向作用，既是进行改革的理论依据，也是抵御对改革的不当干预或干扰的锐利武器。因为公正不仅是司法的最高价值，也是人民对司法的真诚期盼，拥有最广泛的群众基础。

    司法腐败虽然现在已经成为一个大家熟知的词语，但对于其准确含义，目前仍未在理论界和司法实践中取得广泛的共识。由于研究的视角不同，学者对司法腐败的具体内涵也有不同的认知。

    笔者认为司法腐败，是指司法机关、行政机关及其工作人员在司法活动中，为了谋求或保护不正当的个人利益、地方利益、部门利益，利用司法职权搞“权钱交易”、“权情交易”、“权权交易”，以至有法不依，执法不严，违法不究，司法不公，从而损坏国家、社会和公民合法利益的行为。

    对司法腐败的透析应包括以下三个方面进层次：首先是表象层次。司法腐败表现为枉法裁判，不顾事实，扭曲事实，无视法律，曲解法律，袒护一方，施冤一方，久拖不决，决而不公；也表现为司法权的滥用和司法权的寻租，以权谋私、权钱交易、索贿受贿、吃拿卡要。专横跋扈，沆瀣一气；还表现为司法地方保护主义，想方设法偏袒本地，千方百计为难外地，明里司法协助，暗里设障拆台。一言以蔽之，司法不法，司法不廉，司法不公即为司法腐败。

    第二个层次表现为司法权行使的行政化、官僚化、地方化、工具化与功利化。我国目前的司法体制，就法院而言，包括审判机构的设置，审判机构与党委政府人大的关系，法官的进出、审判机构内部组成单元之间的关系、审判程序的启动、运行与终结等环节，基本上是以行政命令一以贯之的，或者说就是行政模式的翻版。与这种司法权力行使的行政化现象相伴生的，是司法权的官僚化。官僚化作为一个中性概念，是指将进入官僚体系中每个人的法定权利、责任和义务，排定职务高低顺序，从而建立起依据命令与服从关系进行权力运作的一种方式，是当代行政权的典型特征之一。司法权的工具化主要是指司法权对法律之外的权力与权威的依附性。司法权是自足性权力，它的权力来自于法律。如果司法权接受来自法律之外的权力与权威的命令而行动，就变成了这种权力的奴隶和工具了。司法权的工具化还表现在司法的“不务正业”，如扫街植树、理发修车、维护交通和招商引资之类。司法权的功利化是司法在经济体制转轨过程中呈现出来的新趋势，其典型形式是凭借司法权从事创收活动，是否受案以有无利益可图为标准；案件如何裁判以当事人“意思”的多少为标准；审理案件的快慢，以当事人与法官之间关系?在司法人员的财源源于立法机关的不时施舍之下的制度下，司法权地方化日益严重。这种管理模式是滋生地方保护的温床。而使个别司法机关沦为地方的司法机关，而不是国家在地方设立的司法机关。美国亨利米斯曾说过“在法官做出判断的瞬间被别的观点或被任何形式的外部权力所控制或影响，法官就不复存在了”[3]。

    司法腐败的第三个层次表现为司法权的异化。司法权有六种特性：其一，被动性，即司法只可被动行使，所以“提前介入”、“送法上门”都是有违其性质的。其二，程序性，即司法只服从于法律而不服从与指挥，对司法权只能行使监督而不能进行领导。法官如果按照领导意图办案，接受上级指挥，他就不是法的守护神，而变成斗士了。对法官来说，唯一能使他们服从的东西就是法律，而不是无论什么人的意图或命令。其四，中立性，即司法权只判断“是”或“不是”。法官如果帮助民事案件的一方当事人调查取证，那他此时就成了该方的代理人了。而这种情况下难以保证司法的中立与公正。其五，审查性，即司法权有权判决立法的不法与执法的不法。立法的不法与立法权限内是难以得到纠正的，执法的不法又总是受到行政权的袒护，惟有司法的合宪性及合法性审查与判决才可除去这两个痼疾。其六，终极性，即司法权是国家最后的权力，是法治的最后一道防波堤。司法权的终极性体现于它对各种制度的最终保障上，如果司法不能遏止违法，则这个国家就不再有秩序可言了。一切违背司法权上述六种特性要求的现象与行为，皆为司法腐败。

 

    二、司法腐败的成因

    在改革开放之前，由于实行高度集中的计划经济体制，司法权实行自上而下的统一领导；同时由于在计划经济体制下司法权并没有太大的施展空间，因此司法腐败现象在当时表现的并不突出，尚没有成为人们普遍关注的社会问题。改革开放以后，随着社会经济的发展和社会体制的转型，人们的经济利益和其他社会利益之间的冲突日益增多。大量社会冲突的出现，构成了对社会正常秩序的破坏。这时作为社会秩序的维护者的司法机关，便被历史推到了社会变革的前台。在整个社会改革过程中，司法机关的作用日益凸现。司法权在社会生活中的极度提升和广泛张扬，为司法的腐败孕育了潜在的可能性。

    司法机关在社会中的作用，主要是通过司法机关的工作人员来实现的。不可否认，我国司法机关的主流是好的，是一支可以信赖的队伍。但是，也应该指出，司法队伍中有极少数人已经严重丧失了党性和人性，利用手中的权力获取个人私利，满足个人的私欲。随着市场经济的深入发展，司法腐败现象的以权谋利、权色交易、越权办案、贪污受贿、枉法裁判、滥用职权、非法羁押、草菅人命等行为已广泛渗透到公安、检察院、法院和其他执法部门的多个层面和多个环节，其社会危害性已达到触目惊心的程度，到了非整不可的地步了。正如江泽民同志所指出：“当前政法队伍中还存在一些突出的问题。有法不依、执法不严、执法不公、吃拿卡要、索贿受贿、贪赃枉法、欺压百姓等问题时有发生，群众反映很强烈。”据不完全统计，近年来全国司法人员违法违纪人数逐年上升。最高人民法院院长肖扬同志在“全国法院教育整顿工作会议”上的讲话中指出：“在违法违纪案件中，出现了即执法中发生的徇私枉法、贪赃枉法、经济犯罪等司法腐败行为增多；违法违纪案件涉及的司法领导干部增多；经济犯罪个案的数额增多等现象。”少数干警腐败行为，严重损害了国家司法人员形象，破坏了党和人民群众的关系，使人民群众失去对法律的信赖，失去司法公正的信心，失去对党和国家的信任，进而动摇人民民主政权的根基。所以我们必须对司法腐败进行彻底整治。

    为了维护司法公正，清除司法腐败，自1998年2月开始，在中央政法委的统一部署下，法院、检察院开展了集中教育和整顿工作。在教育整顿期间，1998年全国政法系统对2512名违法乱纪的人员进行了严肃处理，其中，给予行政处分的有1654人，给予党纪处分的637人，追究刑事责任的221人。

    目前，司法腐败已经成为一种社会公害，引起了社会各界的普遍不满。此类情况并非中国独有。19世纪70年代后，美国曾出现过一种质疑法官行为的社会思潮，这一情况与我国现在的“司法腐败”如出一辙。集中表现于社会各界对法官司法行为提出批评。密执安、爱达荷等州还由此确立了罢免法官权；激进的可罗拉多州甚至实行了撤销法院判决权[4]。这一过程延续至本世纪初。对法官行为的基本设问是：“如果法官是宪法保护的人，那么法官又由谁来监督？”[5]这种思潮产生的实践背景是司法审判中保守主义倾向与上世纪下半叶美国经济发展的相悖性。但是，这种多少带有偶然性的事实却标示着近现代诉讼实践中的一个重要现象：诉讼机制中的社会监督。诉讼机制中的社会监督，是作为法律职能化监督的对应体而存在的非法定化、非程序监督手段的综合表达。

    司法腐败是社会腐败现象趋于严重的标志，也是腐败之风侵蚀司法机关的结果。司法腐败往往和其他腐败现象交织衍生，互为因果。因此，防治司法腐败应是属于整个反腐倡廉系统工程的一部分，应从政治体制改革、经济体制改革、民主法制建设、国民素质教育等宏观角度来统筹部署，落实标本兼治的各项综合治理措施，这样才更加有效的遏制司法腐败。

    人类无数历史经验已经表明，没有制约或缺少制约的权力，必然会成为腐败的权力，司法权也不例外。探讨司法公正与司法改革，一方面离不开对司法权的准确定位和严格保障，另一方面，也离不开对司法权的监督与制约。尤其是在目前司法体制不完善的情况下，一方面是对司法腐败的深恶痛绝，然而现实生活中却屡禁不止，“打官司就是打关系”等成为人们的口头禅，而另一方面又是法院、法官频频呼吁社会树立法院的威信和法律的权威，制止非法干扰司法，因而研究司法监督不仅对于正确看待当前司法不公现象，而且对于从根本上协调司法独立与司法监督，追求司法公正的目标，都具有深刻的理论和实践意义。

       

    三、实现司法公正的条件

    第一，从制度上保证司法机关依法独立行使职权。我国宪法规定的司法独立原则是: 独立不是司法权独立于行政权和立法权之外,也不是司法权与行政权和立法权相互制衡,因为我国国家机关的组织与活动原则不是三权分立原则而是国家机关之间实行分工与合作,权力机关在国家政治生活中居于核心的地位,其它国家机关都由它产生、向它负责、受它监督。司法机关和行政机关的宪法地位均低于国家权力机关,各级司法机关必须遵守权力机关制定的法律,接受权力机关的监督。宪法对司法权和司法独立原则的规定符合我国的国家性质和政治体制,但是,从宏观的角度来认识,这种体制主要适合计划经济条件下的利益观念和权力配置原则,这些观念和原则不仅不能适应社会主义市场经济发展的需要,而且造成对法律的作用和功能在认识上尚存在某些局限,对法律的社会性和法律原则的科学性重视不够,使得司法制度的改革远远落后于实际的需要。因此,随着社会主义市场经济体制的发展以及社会主义法治原则的确立,现行司法体制与市场经济的矛盾越来越突出。首先,在市场经济条件下,对司法公正提出了更高的要求。由于政府管理经济的手段和方式发生了变化,政府对国民经济的管理主要依靠法律手段,因此,司法机关的作用显著提高,改革司法制度是适应社会主义市场经济的客观需要。政府行为和市场秩序的法律对经济体制的建立和运行起关键性的作用,这些都是需要通过对司法行为来体现,如何改革司法制度使之最大限度地发挥公正司法的职能成为迫切需要解决的现实问题。笔者认为，不论是继续沿袭现行的中央领导与地方领导相结合以地方领导为主的管理体制，还是由最高司法机关对全国司法机关的垂直领导管理体制，都必须实行有中央政府对司法机关的人、财、物予以单独立项、单独调整，并制定相应的法律制度，保证司法机关在人事安排、办案经费、物质装备、福利待遇等方面的相对独立性，以摆脱司法机关对地方行政的依赖。

    现行司法机关的经费体制往往导致司法机关“严重地方化”,不符合司法机关的宪法地位[6]。由于地方司法机关的经费只能靠地方财政开支,因此司法机关产生为地方经济服务的思想是可以理解的。然而经费控制足以左右司法机关的意志,往往使司法机关在适用法律解决案件时受地方政府的干涉或者潜在的威胁而自觉地维护地方的利益。但却是以牺牲国家法律的权威性和统一性为代价,这种现象如不加以改变则可能造成损害市场经济秩序,损害司法机关的宪法地位。

    第二，改革目前的管辖制度，设立大区分院[7]。我国现行法院的管辖体制的最大特征就是案件审理的地方性以及审判权力的严重地方化，其症结就是审判管辖的自身弊病。笔者建议，最高法院应通过法律程序增加一项职权，由最高法院在全国各区域设立几个大区分院作为派出机构，或设立数目不等、职能不同的巡回法庭，对那些易受地方权力干扰的行政案件、经济案件及特殊案件进行管辖、审理。由此，我国将形成两套法院体系：一套是地方法院体系，基本保持目前的高中和基层法院的设置，管辖其范围内的纠纷。第二套是当出现可能会有地方干扰案件审理的情形时，当事人可起诉至大区分院。也可由受理的地方法院移交给大区分院进行审理。大区法院的经费由最高人民法院直接拨付，人员由最高人民法院调遣，不受地方控制。进而从根本上改变地方保护主义对司法公正带来的危害。

    第三，确认程序公正原则为宪法的一项基本原则。作为法治国家特别重视法律程序的作用，正是“程序”决定了“法治”与肆意“人治”之间的区别，对一个国家来说，诉讼程序的完备程序和实现状况是能否真正成为法治国家的重要标志[8]。因此，司法机关应当格外重视程序原则，并从思想上牢固确立程序先于权利的观念。为了从根本上改变目前司法机关存在的重实体、轻程序、程序违法不算违法的错误观念，建议在我国宪法中增加一条关于程序公正的修正案，在这一修正案中明确规定：“未经严格依照法定程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产权利。”以根本法的形式对程序公正做出规定，将很大程度上改变司法机关轻视程序的状况。与宪法精神相配合，在冤错案追究制度中明确规定，冤错案的标准不仅是认定事实和适用法律上的错误，还包括程序违法。为防止某些司法机关随意改变程序和增减程序刁难当事人，应明确规定，当事人有权向司法机关了解涉及自己案件的办案程序，办案人员有义务回答办案的步骤、程序和时限，当事人认为司法机关违反法定程序，有权向特定机关申诉，特定机关必须立即予以纠正。

    第四，改革现行合议制和审委会制，建立法官独立审判制。目前各级法院采用的合议制和审委会制，从实践上来说，审委会和合议庭不仅难以发挥遏制个人主观意思与任意性、防止司法腐败的功能，在很多时候反倒成为了个人干涉司法，对司法发号施令的合法化“装置”。建议赋予法官独立审判权，主审法官除向法律负责外，不得向任何机关负责。正如马克思所说：“法官除了法律没有别的上司。[9]”

    第五，对司法人员实行国家任命及高薪养廉。从世界各国司法体制看，司法官员大部分都是由国家任命，而不是由地方任命。任命本身就是一种国家荣誉，有助于提高国家司法人员的使命感，使自己知道是效忠国家，而不是效忠地方。高薪有助于养廉，对司法公正有着区别与其他手段特殊的激励作用。但就我国目前来看，高薪应循序渐进。

    第六，提高司法队伍的业务能力和道德操守。已经通过的《法官法》《检察官法》修正案明确建立法律三职业的统一资格考试，即统一司法考试制度。这一制度的建立是值得赞赏和兴奋的。还应该对法律职业人的道德情操、优秀的思想品质和持久的法治信念、敬业精神进行严格考核。

    第七，效仿英美法系的陪审团制度，建立中国的陪审制度。陪审制度将社会监督引入法庭审理之中，能够防止法官在适用法律处理案件时进行“暗箱操作”，使当事人获得极强的公正感。同时，贿赂一两个容易，贿赂一群人难[10]。陪审制度对通过贿赂手段影响案件审理的行为具有其他方法所不及的防范功能。为此，应舍弃现在的只陪不审、形同虚设的人民陪审员制度，实行真正意义上的陪审团制度。鉴于目前我国的实际情况，其陪审员应从人大、纪检、监察、政协、科研机构、高等院校等具有相当文化素质的单位中选拔产生，并经过严格的法律培训。

 

 

参考资料：

 

[1]何家弘著《司法公正论》，载《中国法学》1999年第2期第11页。

[2]转引自陈桂明著《诉讼公正与程序保障》，中国法制出版社1996年第1版第35页。

[3]转引自信春鹰主编《依法治国与司法改革》，中国法制出版社，1999年第1版，第272页。

[4]引自谭世贵《中国司法改革研究》，法律出版社，2002年12月第1版，第203页。

[5] 引自柴发邦主编《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年5月第1版，第124页。

[6]引自崔敏著《司法公正和司法改革》，中国民主法制出版社1999年第1版，第55页。

[7]引自肖扬主编《当代司法体制》，中国政法大学出版社，1998年第1版，第79页。

[8]引自龚祥瑞著《西方国家司法制度》，北京大学出版社1993年第1版，第96页。

[9]转引自樊崇义主编《刑事诉讼法学研究综述与评价》，中国政法大学出版社，1991年版，第42页。

[10]引自江平主编《民事审判方式改革与发展》，法制出版社，1998年版，第327页。

作者：芦溪县人民法院 谢玲