地方立法程序的制度探析
一． 地方立法程序制度的反思
在中国传统的法律文化中，历来是重实体而轻程序的。随着法制建设的加速发展以及中外法律文化交流的增加,人们对程序的功能、价值和作用逐渐有了进一步的认识。2000年颁布的《立法法》虽只具体规定了全国人大及其常委会的立法程序，对地方立法的程序仅作了概括规定，而是留给地方国家权力机关去制定。然从整个立法程序的相关规定和指导思想上看，它主要强调立法机关内部自身立法活动的规范化，强调立法活动的阶段、步骤的顺序与完整，实质上是把立法程序当作一种工具和形式，忽略了程序本身的价值，体现了程序工具论的传统理念。在这种认识论的支配下，使得《立法法》规定的立法程序在制度上呈现出的三种明显不足和缺陷：
（1）指导思想上，忽视了立法程序自身的价值性。《立法法》所规定的立法程序其实是把各级人大及其常委会多年来的议事规则及其基本经验加以法律化和制度化而成，可见，《立法法》所规范的立法程序在设置和指导思想上，仅追求立法活动的规范性，避免立法活动中的混乱，而忽视防止立法者曲解民意、违背民意；把立法活动变成立法者发现客观规律过程，而不是反映民意的过程，民主仅仅变成立法机关活动的少数服从多数的民主集中制原则，而不是民意的充分表达；仅仅把立法程序作为立法机关立法工作必经的步骤、阶段和固有定的方法，将立法程序变成立法机关内部的活动程序，而不是保障与表达民意的方式与机制。
（2）民意体现上，忽视了立法程序具备的参与性。法律是公意的行为，民主社会的法律具有的普遍特征是将各种不同的参与角色分配给公民以及同公民选举出来的公民，立法机关的职责不仅是通过既定的程序使某些意志上升为法律，更主要地，它应保障法律能体现人民的共同意志，从这而言，立法程序应表现出广泛的参与功能。而《立法法》第三十五条在规定将法律草案公布，征求公民意见时，却仅选用“可以”一词，而“可以”和“应当”法理寓意迥异，前者属于权利性的任意规范，后者则是义务性的强制规范，可见，《立法法》仅将立法程序当作立法机关内部的工作程式，使得立法活动的角色安排、方式和手段上，主要着重于立法机关的审议、表决，或要么容许参与，也只是一种间接的、形式的确认，而不是辩论式或充分式的参与，更缺乏利益相对人参与之实质意义的程序性保障。
（3）表达结果上，忽视了立法程序实质的决定性。国家的一切权力来自人民且属于人民，而法律作为公意的行为，应是全体公民意志的表示，而不是个人或少数人意愿、利益和欲望的强加。因此，我们的法制应该也能够统一在人民共同意志和利益之下，也就是说，民主性应是《立法法》的首要目的和原则，换言之，就是只有按照正当立法程序立法才是民主的立法，只有民主的立法才具有合法性，立法程序本身就是立法合法与否的决定标志。而《立法法》却将立法监督作为决定立法质量与结果的主要手段，将立法程序降为法律有效无效的一个形式条件，而不是法律好与坏的决定因素，实质上立法监督作为事后的监督，对实现立法民主和统一的作用与实效却难如人意，也难得到民众的认同。这也是目前我国立法低认识度的主要原因之所在①。
二． 地方立法程序的价值取向
立法程序作为具有立法权限的国家机关创制规范性法律文件所遵循的制度化的正当过程，是限制立法者恣意进而使立法活动彰显和实现程序正义的制度设置，也是国家通过立法手段协调利益冲突、规制社会秩序及配置社会资源的合法路径和正当法律程序。其价值取向表现以下三个方面②。
（1）民主性。“民主制度从某种意义上说是一种程序，要发扬民主，必须严格按照程序办事。没有一定的程序，民主就体现不出来”③，程序是一个能够把个人理性选择汇集起来并在使之升华为制度化的公共选择的开放性的循环系统，它主要体现了不同利益主体之间的一种理性的交涉和互动关系，如果说，立法是各种势力和利益的妥协结果，那么立法程序就是让这种妥协得到合法性和正当性的保障，也是立法源于主权者还是强暴者的区别。它意味着只有通过民主的立法程序，才能产生符合多数人理性和实际情况的权威性法律；意味着正是由于立法程序的屏障作用，才能避免“人治”的法治；意味着民主的立法程序作为社会各方面利益冲突的缓冲带，可以避免利益冲突的激化和矛盾的加剧，进而可以消除社会动荡的隐患。
（2）公开性。“议事公开”
是代议制民主政治的基本要求，现代意义上的立法活动都是公开进行的，是一项“阳光下的事业” 。 从一定意义上讲，立法程序的民主性是以其公开性为前提的。公开性一旦丧失，则民主的基本通道便被堵塞，民主也就成为一句空话。作为民意代表机关，议会本身具有高度的开放性，立法程序的公开化便是这种开放性的突出体现。
（3）参与性。从一定意义上讲，利益的分化和冲突是立法活动最强大而持久的原动力。立法其实就是一个利益表达、利益冲突、利益协调、利益整合的交涉过程，这个交涉过程是以求得共识、达成合意和作出决定为目的的。因而，参与性乃是立法程序的基本特性之一。
三． 地方立法程序的制度构建
随着地方立法制度的确立和完善，我国的地方立法程序经历了一个逐步形成和不断发展的过程。据不完全统计，迄今为止，已有20多个省级人大常委会专门就地方立法程序问题制定了地方性法规；没有制定地方性法规的，也大都出台了有关地方立法程序的内部规范性文件。现行的地方立法程序，在一定程度上保障了地方立法权的有效行使，但由于其历史较短，许多制度尚处于探索和逐步确立过程中，因此在实践中还存在许多这样或那样的问题，有待于我们逐步去改革和完善。下面笔者集众人之言，主要从加强民主化的角度来谈谈对地方立法程序制度建构的个人之见。
（一）在法律案的提出阶段，改进地方立法的提出机制，增强立法规划的民主性、可行性和科学性。
地方性法规的提出与立项是地方立法工作的第一步工作，这一步走得好不好，对于整个地方立法工作至关重要，要改进地方性法规的提出机制，关健要发挥好四个方面的作用：一是继续发挥好政府及其部门在地方性法规提出机制中的作用；二是权力机关要发挥积极性和主动性；三是发挥人大代表在地方立法提出机制中的作用；四是重视人民群众在地方立法中的意见和建议。为此，我们应加强和构建下面几项工作程序或制度④：
（1）健全立法规划调查制度。要立法，先要对林林总总的社会关系进行疏理、分析、研究，将需要用法规调整的社会关系的现状搞清楚，对今后一段时期立法工作作出比较科学的安排。因此，在编制立法规划的过程中，不仅要做好调查工作，而且要对从调查中获得的各种信息、材料进行认真分析、深入研究，以便准确地把握社会生活对立法的客观需要，在此基础上进行立法预测，并将预测的结果反映到立法规划中。
（2）健全立法整体论证制度。目前，在编制立法规划（计划）时，立法综合机构对报来的项目，往往是报什么列什么，统筹规划、综合平衡的工作十分薄弱，这样就使得立法规划（计划）往往成了大拼盘、大杂烩，缺乏应有的科学性、可行性。为扭转这种局面，必须充分发挥法制委员会或立法工作机构、政府法制工作机构等立法综合机构的主导作用，对立法建议项目进行研究、论证，以切实弄清哪些项目应该列入规划（计划），哪些项目不应列入规划（计划），哪些项目先搞，哪些项目暂缓，以使立法规划（计划）更加符合本地区实际，更具有可操作性。
（3）健全立法草案提出制度。代表和常委会组成人员作为法定的立法提案主体，实际上很少行使立法提案权，一个重要的原因是法规案的提出制度不健全、不完善。代表和常委会组成人员在闭会期间如何提出法规案，法规案提出以后如何处理，由什么样的机构处理，应有明确的规定，我们认为，代表和常委会组成人员在闭会期间提出的法规案，应当由法制委员会、立法工作机构或者负责代表联系工作的机构负责受理，并对该立法事项的必要性、法规草案的可行性等进行研究，拿出处理意见。
（二）在法律案的起草阶段，完善地方性法规的起草程序，健全立法的民主、科学、效率机制。
从目前的情况看，地方立法的步伐难以跟上市场经济发展和改革开放进程的一个关键问题，是法规草案的起草工作跟不上。现在，地方性法规草案的起草工作基本上是由政府有关部门承担的。这使法规草案中过多地强调自身的利益。因此，我们在应当在继续发挥政府部门在地方性法规草案起草工作中的重要作用的同时，更要发挥地方国家权力机关在地方性法规起草工作中的主导作用，发挥各方面专家在地方性法规起草中的技术作用，发挥人民群众在地方性法规起草中的核心作用，来改进和完善法规草案的起草机制，以达到立法的民主性。
（1）建立起草回避和委托起草制度。部门保护主义色彩较为浓厚是地方性法规草案中的一个突出问题，其中原因主要是由于绝大多数法规都是近乎单一的起草渠道即由政府部门来起草。要摆脱部门保护主义的羁绊，必须拓宽法规案的起草渠道，建立起草回避和委托起草制度。即法规案应当由与该立法事项没有利害关系的机构负责起草，而与该立法事项有利害关系的执法部门在起草工作中予以回避的制度。
（2）建立地方立法相对集中工作体制。即在法规案提交常委会会议审议前和提交常委会会议审议后初审阶段的工作任务由相关的专门委员会或工作机构承担，法制委员会或专门的立法工作机构视情况参与，而初审以后直至通过阶段的具体工作任务由法制委员会或专门的立法工作机构承担，其他专门委员会和工作机构予以配合、协助的体制⑤。
（3）建立立法助理制度。由于代表和常委会组成人员的知识结构不尽合理，整体法律素质不高，且结构不尽合理，他们中法律专家和其它专家甚少，要期待多数代珍能够适用我国现代化立法工作的需要，真正履行立法职责，恐怕还有较大差距。因此，必须建立立法助理制度，协助立法机关及人民代表履行立法职责，这可提高立法的技术和质量，增强立法的科学化、程序化、民主化程度。
（三）在法律案的审议阶段，完善立法听证程序，增强立法的民主性，保障所立之法的高认同度。
立法听证制度既是立法程序的完善需要，也是现代民主与人权价值的重要体现，对保障法规的合法性和合理性具有极大的意义。近年来，地方各级人大常委会对地方听证制度进行了有益的尝试和探索，在理论和实践方面取得了一些突破。但总的来说，听证制度在我国才刚刚建立，尤其是地方人大及其常委会的听证更是处于起步阶段，与我国政治体制改革和民主法制建设以及我国加入WTO的新形势的要求，还存在一定的差距，需要不断改进和完善。
（1）确立听证的法律依据。在《立法法》原则性规定的前提下，要尽快制定和完善具体、详尽的听证规则，待条件成熟时，再上升为法律、法规，逐步实现听证的规范化，使听证真正有法可依，有章可循。
（2）拓宽听证方式的范围。在规范听证程序的前提下，应在更大的范围内推行立法听证，方式上可以广泛采取立法前听证、立法规划听证、立法计划听证等种类，组织上可以采取部门听证、社团中介听证、利益相对人听证等形式。
（3）注重听证结果的反馈。听证是听取各方面意见，其主要功能和最终目的，是通过举行听证，实现立法、重大事项决策等的民主化、科学化。因此，要对听证参加人发表的意见和提交的书面意见进行认真归纳，合理的予以充分采纳；未采纳的给予书面答复，阐明理由，从而最终实现听证的民主性功能和执行性功能并重，充分发挥听证效能⑥。
（四）在法律案的表决阶段，改善表决机制与程序，使立法从简单同意过渡到有效表达。
法律作为一种社会规则，只有与社会相协调时才能成为一种有用的规则，即使是少数意见也能够得以充分表达并认真地加以权衡，才能使公共意志得以形成和认可，所立之法才能得到民众的认同与遵循，而立法机关对法律的同意仅是立法机关立法结果的表达，并不能增添法律的正当性和立法质量的提高以及人们对所立之法的认可。因此，立法质量的提高必然要求立法是有效表达的结果。目前绝大多数的地方立法仅仅是简单同意的结果，因此造成立法质量不高和低认同度，而从简单同意到有效表达，是一个漫长的过程，要实现这一实质性的转变，目前我们可以加强这几项工作：
（1）建立表决过程中的辩论制度。立法实践中对法规案中的某一重要条款，绝大多数代表或常委会组成人员未提出不同意见，而个别影响力较大的代表或组成人员表示反对。而立法机关往往迫于其影响力，不加论证，甚至明知不合理也会采纳其反对意见，这便导致了立法专断。实行立法辩论制度，就可防止和遏制这一情况的发生。即在法规案的表决过程中，代表之间或常委会组成人员之间对法规案中的重大问题或个别有争议的条款进行辩驳和论争，以辨明真伪，弄清是非的制度。它不同于一般意义上的讨论发言，讨论发言是发言人表明各自对法规案的态度和意见，然辩论却是不同意见之间展开交锋，通过这种交锋搞清楚不同的意见谁更正确，更符合实际，可以说是更高层次上的讨论，可使法规案的内容尽可能体现大多数代表和常委会组成人员的意志。
（2）建立个别条款单独表决制度。辩论之后，为使正确的意见得到多数审议人员的认同，可以建立个别条款单独表决制度。凡是审议过程中常委会组成人员或代表有重大分歧的条款，特别是经过激烈辩论的条款，进入表决程序后，应当先表决这些有争议的条款，然后再就整个法规草案进行整体表决。这项制度，不仅使立法辩论能有一个结果，还可以更全面、更真实地反映审议人员对法规案的态度，促进立法的民主化，增强法规内容的科学性、合理性和可行性。
（3）建立重要法规案全民讨论制。参与立法是公民应有的政治权利，"立法的公众参与制度是国家机关的民主选举制度的补充，是民主向深度和广度发展的重要方面"。因而有必要建立重要法规案交由全民进行讨论的制度，并将这一制度法定化。北京市人大常委会就曾将《禁止燃放烟花爆竹的规定》和《严格限制养犬的规定》两个地方性法规草案交付全民讨论，就取得了很好的立法效果。
注释：
①张诚、卢东凌著《立法目的、立法程序探析》，载《现代法学》2000年第五期。
②刘俊武著《立法程序的法理分析¬》载《北大在线》
③全国人在常委会办公厅研究：《写在前面》，彭真：《民主法制论集》，中国民主法制出版社，1993年版。
④⑤山西省人大法制委课题组《关于地方立法程序的几个问题》，载《地方立法网》
⑥阚珂著《地方人大现行立法听证制度比较研究》，载《地方立法网》
作者：安源区人民法院 钟燕妮
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