浅议公路主管部门管理不善引发交通事故的责任性质

交通事故是指车辆在道路上因过错或者意外造成人身伤亡或者财产损失的事件。[1]在日常生活中造成交通事故的原因有很多，同样的交通事故其原因可能是由于地震、台风、山洪等不可抗拒的自然灾害造成的；也可能是由不特定的行为人违反交通管理法规造成的。由于造成交通事故的原因不同，对法律的适用不一，就可能形成多种法律关系，如刑事法律关系、民事法律关系、行政法律关系。随着我国《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等法律的实施，促使我国行政法律体系的形成与健全，进而推动了我国侵权法律体系的不断细化，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权的侵权责任也因此从传统的民法中分离出来，成为独立的侵权责任赔偿体系。公路主管部门是我国国家机关的组成部分，其对公路管理不善而引发的道路交通事故时有发生，此类纠纷不仅引起交通主管部门重视，也日渐成了法律界关注的焦点。那么，在新的侵权责任体系下，公路主管部门因公路管理不善而引发的道路交通事故责任该如何定性呢？

    一、公路管理不善而引发的交通事故责任的性质分析

    目前法院受理的公路管理不善而引发的交通事故赔偿案件，根据损害发生原因主要分为以下几种类型: （一）因公路设施缺乏安全标志而致公路使用人违章驾驶或正常驾驶发生自身或他人的人身和财产伤害。（二）因公路有障碍物而致公路使用人躲避不及发生人身和财产伤害或正常驾车发生对公路行人的人身和财产伤害。（三）因在公路施工（如砍伐公路树木）而致公路使用人躲避危险发生交通事故造成的人身和财产伤害。此类案件具有以下共同特点：（一）公路属于公共财产、公共设施，具有法定管理职能部门或法律、法规授权的管理机构，如公路管理由交通主管部门实施；高速公路法律、法规授权专门的高速公路管理公司管理。（二）公路使用人使用公路致人损害或自身发生伤害的原因是相关的管理职能部门对公路管理不善。（三）损害结果与相关的管理职能部门的管理不作为有直接的因果关系。（四）符合侵权责任的法定构成要件。（五）原告（受害人）在向法院提起诉讼时，均以公路管理机关为被告，诉请民事赔偿。目前法院对这类案件的处理，多将其定性为民事纠纷案件，在程序上根据《民事诉讼法》相关规定按民事诉讼程序审理，在实体上根据民事侵权损害赔偿的法律规范进行裁判。并出现法院对性质相同的案件所作的裁判，在民事法规条款的引用、责任主体（公路主管部门）承担的民事责任构成要件、赔偿标准等问题都各有不同。笔者认为法院对此这类案件应依《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等有关规定进行处理更为科学合理。

    首先，公路主管部门对公路进行管理具有行政管理的职责，其对公路管理不善属于行政不作为。根据我国《宪法》及相关法律的规定，我国国家机关包括立法机关、行政机关、政协机关、司法机关等，公路主管部门是交通主管部门之一属国家行政机关的重要组成部分。而我国《公路法》规定县级以上人民政府交通主管部门应当依据职责维护公路建设秩序，加强对公路建设的监督管理，并应当认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。[2]由此不难看出，公路主管部门是我国公路事务的专门管理机构，并负有及时清理路障、按规定设置、维修、加固交通标志和设施、对公路设施做好安全防护、公路作业按国家标准设置警告、导向等标志、及时清理公路等法定职责。反之则属于行政不作为。根据我国侵权行为的状态原理，可将行政侵权分为积极的行政侵权和消极的行政侵权。当国家机关和国家机关工作人员负有不作为义务时，其积极的行为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，就应当承担损害赔偿责任（如非法拘留、非法拘禁等）；同样当国家机关和国家机关工作人员负有作为法定义务时，而其消极的不作为侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，亦应当承担损害赔偿责任（如公安人员看见歹徒行凶未加制止造成损害的）。所以，当公路主管部门在依法管理路政和养护公路等事务时，未尽法定职责（主要有未能及时清理路障、未按规定设置、维修、加固交通标志和设施、未对公路设施做好安全防护、公路作业未按国家标准设置警告、导向等标志、未及时清理公路等行政不作为）侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，构成行政不作为侵权，受害人（行政相对人）将有权取得国家赔偿的权利。因此公路主管部门因公路管理、养护不善而引发的交通事故适用国家赔偿的原则并不与《国家赔偿法》有关规定相冲突。

    其次，行政不作为而承担行政赔偿责任在行政法理论上成立，有关司法解释对此已予以确认，这为行政不作为应当承担行政赔偿责任扫除了理论。行政不作为是指行政主体负有积极作为的行政义务，并且具有作为的可能性，但却在程序上超过法定期间或合理期间消极的有所不为的行政违法行为。从现行的《国家赔偿法》的关于行政赔偿的范围规定看，似乎并没有“硬性的法律条文”将行政不作为规定为行政赔偿的可诉范围和行政机关承担行政赔偿责任的范围。但我们知道，行政赔偿的归责原则是违法原则，即只要行政主体违法行使职权侵犯行政相对方合法权益造成损害的，就应当承担国家赔偿责任（行政赔偿责任）。而行政不作为是行政违法行为的形式之一，其违法性是行政主体对相对人负有而又违反了法定职责，这种法定职责是法律上的行政作为义务，其来源于法律、行政法规、规章的明确规定，或者是通过其授权而取得。所以当行政不作为对损害结果产生了实际影响，与损害结果之间存在因果关系，就应当承担赔偿责任。因此，行政不作为承担行政赔偿责任，在行政法理论上是完全成立。

    第三、从法律依据上看，行政主体因行政不作为而承担行政赔偿责任也是有法律依据的。2001年6月26日最高人民法院审判委员会第1182次会议通过的法释[2001]23号《关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》，[3]尽管该《批复》针对的是公安机关不作为的行政行为，但应当被理解为适用所有的行政不作为。因为，法律规定公民、法人和其他组织认为行政机关违法要求履行义务，对对其造成损害的有权提起行政诉讼请求赔偿。[4]所以行政机关因行政不作为承担行政赔偿责任，在法律依据上不存障碍。据此，公路主管部门对公路保养及路况安全疏于管理，如未能及时清理路障、未按规定设置、维修、加固交通标志和设施、未对公路设施做好安全防护、公路作业未按国家标准设置警告、导向等标志、未及时清理公路等行政不作为行为，给公民造成损害的，公路主管部门应当承担国家赔偿责任（行政赔偿责任）。只是法院在权衡赔偿的数额时，应当充分考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所 起的作用等因素。

    二、公路管理不善引发的交通事故责任性质认定存在的问题及原因分析

    法院此前将此类案件按民事案件处理，是基于我国当时的侵权责任赔偿法律体系，在当时的法律规定框架内是可行的。我国《民法通则》规定国家机关或者国家机关工作人员在执行职务，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。[5] 在《行政诉讼法》和《国家赔偿法》未施行之前，法院将此类案件纳入民事侵权赔偿责任的范畴是可以理解的。但随着我国法律体系的逐步完善和发展，行政赔偿责任已脱离了传统的民事侵权赔偿责任体系，成为一个相对独立行政侵权责任体系。所以，我们不能再将此类案件按传统的民法思路和民事诉讼程序来处理，而应依《国家赔偿法》和《行政诉讼法》等有关规定，按行政侵权赔偿责任的司法审查思路、司法程序来处理。事实上，随着《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等法律的实施，我国侵权责任的不断细化和行政法律体系的日益完善，《民法通则》中有关行政赔偿责任的法律规定已被相关行政法规所取代。时过境迁，若此时再依民事法规去处理此类案件，无疑会造成司法体系适用的混乱，不利于维护司法的权威。

    此外，不同的侵权行为所承担的侵权责任，其构成要件和适用的赔偿标准都各有不同。目前法院处理此类案件多依《民法通则》、《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》和《道路交通安全法》等法规进行民事责任的裁判，司法实践中已出现同一案件或同一性质案件其裁判赔偿的依据和标准不一。依据《国家赔偿法》的规定，对于国家赔偿责任，应按照下列规则来承担：（一）侵犯公民人身自由的，应当支付赔偿金。每日的赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算。（二）侵犯公民生命健康权的，应当支付医疗费。对医疗费的计算，与一般的民事侵权损害赔偿责任相同，依实际支出为准；但对因误工减少的收入，应按国家上年度职工日平均工资计算，最高额为国家上年度职工年平均工资的五倍；造成部分或者全部丧失劳动能力的，其残疾赔偿金计算，根据丧失劳动能力的程度确定，部分丧失劳动能力的最高额为国家上年度职工年平均工资的十倍，全部丧失劳动能力的为国家上年度职工年平均工资的二十倍。造成全部丧失劳动能力的，对其扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。（三）造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍。对死者生前扶养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。（四）侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的《国家赔偿法》也有详细的规定，在此不作叙述。[6]另外，我国《国家赔偿法》为避免财政承担负担过重的问题，对侵权损害赔偿责任没有采用完全赔偿原则，而直接规定赔偿金的计算标准，对损害赔偿范围进行较大限制。其对生命健康权的侵害，赔偿的规则中亦未提及营养费、陪护人员的误工费等费用的赔偿问题；就误工费、残疾赔偿金和死亡赔偿金的计算，不是参照受害人受害前的实际收入情况来计算或者根据当事人具体情况确定的未来的合理收入来加以计算，而是以“国家上年度职工日平均工资”或“国家上年度职工年平均工资”为标准确定了上限，且根本不赔偿侵害人身权益的精神损害。在实践中此赔偿的标准明显偏低，已受到人们的质疑。正如王利明教授所说：“这种对国家赔偿的过分限制，恐怕很难充分实现保护自然人、法人和其他组织的合法权益，督促国家机关及其工作人员依法行使国家权力的立法旨意。”[7]从上述国家赔偿的规则来看，尽管我国的行政诉讼赔偿的存在一定的瑕疵，但其已有非常完备的法律体系和统一规则，并完全可以规制公路部门因公路管理不善而引发的各种交通事故责任纠纷。

    三、对公路管理不善而引发的交通事故责任性质分析的意义

    笔者认为，将这类案件定性为行政案件，适用《行政诉讼》、《国家赔偿法》审理此类案件有利于保护受害人的合法权益。我国侵权责任以过错为基本归责原则，还包括无过错和过错推定等归责原则。从我国现行法律看，国家赔偿责任构成并不要求侵权主体具有主观过错，仅以违法性作为其责任构成要件之一，采用的是违法性归责原则。国家赔偿法采用违法性归责原则，其重要的原因是，国家机关集体决策和程序复杂，采用过错归责原则将使行为人过错难于认定，从而不利于促进国家机关依法行政，更不利于受害人保护权益的保护。所以我国《国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员构成职权侵权一个重要条件是其行为具有违法性。在判断国家赔偿责任主体行为的违法性问题上，仅以侵权主体行为是否具有客观违法性为标准，而不考虑行为人和责任人的过错与否。因此，在举证责任方面，受害人（行政相对人）只需就责任人的违法性、损害结果及其因果关系进行举证，而无需对行为人和责任人的过错进行举证，这就大大减轻了受害人的举证责任，从而更有利于保护受害人的合法权益。此外，我国司法审查制度（行政诉讼）的目的是保护行政相对人的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。将这类案件纳入行政诉讼的范畴，符合司法审查制度的目的和行政管理实践要求，也有利于维护和监督公路管理机关依法行使行政职权（行政不作为）的目的，促使公路主管部门认真履行职责，依法做好公路保护工作，并努力采用科学的管理方法和先进的技术手段，提高公路管理水平，逐步完善公路服务设施，保障公路的完好、安全和畅通。而从行政管理实践看，国家赔偿款属于国家财政拨付，[8]这不仅能充分保障公民合法权益的实现，还能使有关国家机关依据行政机关使用行政赔偿款的情况，监督公路管理行政机关依法行政的作用，促使行政机关科学，合理、有效行政。

    注释：

    [1]《法律配套规定》编写组编《道路交通安全法配套规定》中国法制出版社2006年2月第二版。

    [2]《中华人民共和国公路法》第二十条、四十三条。

    [3]《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》２００１年６月２６日最高人民法院审判委员会第１１８２次会议通过法释［２００１］２３号其全文为，四川省高级人民法院：你院川高法［２０００］１９８号《关于公安机关不履行法定职责是否承担行政赔偿责任的问题的请示》收悉。经研究，答复如下：

    由于公安机关不履行法定行政职责，致使公民、法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担行政赔偿责任。在确定赔偿的数额时，应当考虑该不履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素。此复。

    [4]《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条。

    [5]《中华人民共和国民法通则》第一百二十一条。

    [6]《中华人民共和国国家赔偿法》第二十五条、第二十六条、第二十七条。

    [7] 王利明主编《人身损害赔偿疑难问题：最高法院人身损害赔偿司法解释之评论与展望》中国社会科学出版社2004年1月

    [8]《中华人民共和国国家赔偿法》第二十九条规定国家赔偿的费用，列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。

作者：莲花县人民法院 廖秒生 朱清彪