浅析轮候查封制度相关问题
发布日期：2009-08-18 作者：110网律师
四川九益律师事务所 李建
查封、扣押、冻结是民事执行中的重要措施，而轮候查封、扣押、冻结（以下简称“轮候查封”）则是对前述措施的进一步拓展。轮候查封制度对进一步维护当事人的合法权益具有积极的指导意义。
为规范民事案件执行措施，最高人民法院曾出台了《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》（以下简称《查扣冻规定》），该司法解释已于2005年1月1日起正式实施。《查扣冻规定》对民事执行中的查封、扣押和冻结等措施进行了详细规定，并首次在司法解释中全面规定了“轮候查封制度”。
尽管该司法解释已经实施四年有余，中央有关部委也颁布了规章与司法解释进行衔接，但在当前的司法实践中，轮候查封制度的实施仍然存在大量问题。笔者结合司法实践，对轮候查封的相关问题提出以下粗浅意见。
一、关于轮候查封的有关规定
轮候查封的目的是为了保证查封、扣押、冻结（以下简称“查扣冻”）的效力在某一财产上始终存在，避免财产所有权人擅自处分该财产，使该财产在其价值范围内能保护多个债权人的利益。下列司法解释及部委规章共同完善了轮候查封制度。
1、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》
《查扣冻规定》第二十八条规定，“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。
其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。
其他人民法院对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当制作笔录，并经实施查封、扣押、冻结的人民法院执行人员及被执行人签字，或者书面通知实施查封、扣押、冻结的人民法院。”
2、《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》
早在2004年2月10日，最高人民法院、国土资源部、建设部联合发布的法发［2004］5号文件，即《关于人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（以下简称《通知》），就已经提及了轮候查封。该《通知》第十九规定，“两个以上人民法院对同一宗土地使用权、房屋进行查封的，国土资源、房地产管理部门为首先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续后，对后来办理查封登记的人民法院作轮候查封登记，并书面告知该土地使用权、房屋已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。”
该《通知》第二十条同时规定，“轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权、房屋全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权、房屋部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。预查封的轮候登记参照第十九条和本条第一款的规定办理。”
3、《机动车登记工作规范》
关于机动车辆的轮候查封问题，公安部在二〇〇八年八月十六日修订的《机动车登记工作规范》中已经有明确规定。该规范第五十四条规定，“车辆管理所办理人民法院、人民检察院、公安机关或者其他行政执法部门依法要求查封、扣押机动车的，应当审查提交的公函和经办人的工作证明。
车辆管理所自受理之日起，暂停办理该机动车的登记业务，将查封信息录入计算机登记系统，将公函存入机动车档案。车辆管理所接到原查封单位的公函，通知解封机动车档案的，应当立即予以解封，恢复办理该机动车的各项登记，将解封信息录入计算机登记系统，公函存入机动车档案。
机动车在人民法院民事执行查封、扣押期间，其他人民法院依法要求轮候查封、扣押的，可以办理轮候查封、扣押。机动车解除查封、扣押后，登记在先的轮候查封、扣押自动生效，查封期限从自动生效之日起计算”。
4、《土地登记办法》
国土资源部于二○○七年十二月三十日公布的《土地登记办法》第六十七条规定，“两个以上人民法院对同一宗土地进行查封的，国土资源行政主管部门应当为先送达协助执行通知书的人民法院办理查封登记手续，对后送达协助执行通知书的人民法院办理轮候查封登记，并书面告知其该土地使用权已被其他人民法院查封的事实及查封的有关情况。
轮候查封登记的顺序按照人民法院送达协助执行通知书的时间先后进行排列。查封法院依法解除查封的，排列在先的轮候查封自动转为查封；查封法院对查封的土地使用权全部处理的，排列在后的轮候查封自动失效；查封法院对查封的土地使用权部分处理的，对剩余部分，排列在后的轮候查封自动转为查封。
预查封的轮候登记参照本条第一款和第二款的规定办理。”
二、轮候查封制度的具体模式
根据有关司法解释并结合部分学者意见，轮候查封制度的具体模式为：对同一财产，先查扣冻的法院依据法律规定可自行处分被查扣冻的财产；而后查扣冻的法院在同一时间也可以查扣冻该财产，只不过该查扣冻效力暂不发生。直到先查扣冻的法院对被查扣冻财产的处分行为完毕并对该财产予以解除查扣冻后，后查扣冻的法院所实施的查扣冻行为才会自动生效，并可依法对该财产再次进行处分。
需要特别注意的是，被查扣冻财产只有在解除查扣冻且尚有部分价值可再行处分时方有轮候查封的实际意义。对此问题，2007年9月11日《最高人民法院关于查封法院全部处分标的物后轮候查封的效力问题的批复》已经明确，“轮候查封、扣押、冻结自在先的查封、扣押、冻结解除时自动生效，故人民法院对已查封、扣押、冻结的全部财产进行处分后，该财产上的轮候查封自始未产生查封、扣押、冻结的效力”。
三、轮候查封的实施主体问题
《查扣冻规定》第二十八条规定，“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。”有观点认为，该规定把轮候查封限制在了不同的法院之间，同一法院不能适用轮候查封，否则就有重复查封之嫌。也有观点认为，轮候查封制度可以适用于同一人民法院。在司法实践中，各地执行法院对上述条文产生了不同理解，实际操作过程中做法亦有不同。
对此问题，最高人民法院在二〇〇六年一月十日对江苏省高级人民法院《关于同一法院在不同案件中是否可以对同一财产采取轮候查封、扣押、冻结保全措施问题的请示》的复函中明确答复，“设立轮候查封、扣押、冻结制度，目的是为了解决多个债权对同一执行标的物受偿的先后顺序问题。因此，根据最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第二十八条规定的精神，只要不是同一债权，不论是不是同一个债权人，受理案件的法院是不是同一个法院，都应当允许对已被查封、扣押、冻结的财产进行轮候查封、扣押、冻结；同一法院在不同案件中也可以对同一财产采取轮候查封、扣押、冻结保全措施。”
综上，无论从设立轮候查封制度的立法目的理解，还是从最高人民法院的有关批复分析，轮候查封制度并不应仅仅适用不同法院之间，在同一法院也同样适用。
四、轮候查封适用范围
在《查扣冻规定》实施后，有观点认为，该规定的适用范围已经十分明确，即适用于民事执行过程中，而不适用于诉前和诉讼中的财产保全措施，诉前和诉讼中采取保全措施的应适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。
笔者认为，上述理解过于片面。《查扣冻规定》第四条规定：“诉讼前、诉讼中及仲裁中采取财产保全措施的，进入执行程序后，自动转为执行中的查封、扣押、冻结措施，并适用本规定第二十九条关于查封、扣押、冻结期限的规定”。由此可见，诉讼前、诉讼中及仲裁中采取的财产保全措施与执行中的查封、扣押、冻结措施是一个有机的整体，共同保证了当事人诉讼权利的实现。因此，从立法本意分析，当事人在诉前和诉讼中要求采取轮候查封、扣押、冻结财产的，应当同样适用。否则，该规定的出台不仅不能规范人民法院查封、扣押、冻结措施，而且将会引起查扣冻措施使用过程中的混乱，法律的统一性将难以维系。
综上，笔者认为，轮候查封制度不应仅仅局限于民事执行过程中，更应当适用于民事诉讼的全过程。
五、关于轮候查封与重复查封
轮候查封是人民法院基于不同债权对于同一财产进行查扣冻时，以先办理查扣冻手续的人民法院为准，后办理查扣冻手续的人民法院作轮候处理，采取前后相序的方式进行。而重复查封是两个或两个以上人民法院对于同一财产在同一期间同时进行查扣冻的行为。即轮候查封是在同一期间内，在同一财产上设定的查扣冻权是一个，而重复查封是同一期间内在同一财产上设定的查扣冻权是两个或两个以上。
根据《民事诉讼法》第九十四条第四款的规定，“财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结”。《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉若干问题的意见》第282条规定，“人民法院在执行中已依照民事诉讼法第二百二十一条、第二百二十三条的规定对被执行人的财产查封、冻结的，任何单位包括其他人民法院不得重复查封、冻结或者擅自解冻”。由此可见，重复查封是法律所禁止的。
我国法律规定查封制度不仅是对查封财产的一种保全，也是对查封财产能顺利变现的一种保障制度。查封对于人民法院实现当事人的债权有积极的意义，它本身就是赋予了人民法院对查封财产的单独处分权。如果两个以上的法院均对同一财产同时进行查封，则当一家法院对该财产进行处分时就要受到另一法院的制约或者无法处分，这不仅违背了法院审判、执行权的唯一性和独立性，也背离了法律规定查封制度的意义。轮候查封制度的实施避免了查封的同时性，也就避免了对查封的重复。如果查封在先的法院对查封的财产进行变现或履行完毕后，查封的财产尚有剩余，查封在后的法院根据轮候查封，可直接对剩余部分财产再次进行变现或为履行债务采取各种措施。如果查封在先的法院对查封的财产处理完毕，那么轮候的法院的查封效力自然失效。
六、关于轮候查封与参与分配制度
最高人民法院在二〇〇六年一月十日对江苏省高级人民法院《关于同一法院在不同案件中是否可以对同一财产采取轮候查封、扣押、冻结保全措施问题的请示》的复函中明确答复，“设立轮候查封、扣押、冻结制度，目的是为了解决多个债权对同一执行标的物受偿的先后顺序问题。”这表明在不存在法定优先受偿权或担保权的情况下，先查封的债权人对查封财产可以先受偿。但是，根据最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第九十条之规定，被执行人为公民或其他组织，其全部或主要财产已被一个人民法院因执行确定金钱给付的生效法律文书而查封、扣押或冻结，无其他财产可供执行或其他财产不足清偿全部债务的，在被执行的财产被执行完毕前，对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对被执行人的财产参与分配。
上述两个规定并不矛盾。在一般情形下，先查封的债权人对查封财产可以先受偿。但当债务人为自然人或其他组织的，其主要财产因为一个债权被查封、扣押、冻结，除此之外已经没有可以用来偿还债务的其他财产时，对该被执行人已经取得金钱债权执行依据的其他债权人可以申请对该被执行人的财产参与分配，此时查封在先的债权人不再享有在先受偿的权利。
七、结语
轮候查封制度的实施有利于多个债权的有序实现，同时也是对债权人主张债权的一种督促，促使权利人在知道自己权利受到损害的时候及时采取法律措施，以便顺利地实现债权。
轮候查封制度保证了各级法院查封行为的唯一性和独立性，并提高了执行效率，为更好地解决“执行难”提供了可操作的模式。从该制度的建立和实施，到《中华人民共和国民事诉讼法》关于执行内容的大幅修订，以及近几年来最高人民法院陆续出台的诸多关于执行方面的司法解释，如《最高人民法院关于人民法院办理执行案件若干期限的规定》、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>执行程序若干问题的解释》等，推进执行工作的开展已经成为全社会的共识。正是基于此，我们有理由期待将会有更多的措施应对“执行难”问题，法律将会更好和更加有效地保护当事人的合法权益。
参考资料：
1、《浅论轮候查封制度》，作者：刘鹏，文章来源：//www.chinalawedu.com/news/2004/12/li61841125431222140026384.htm
2、《轮候查封中应如何分配查封财产》，作者：陈云福，胡恒波，单位：江苏省睢宁县人民法院，文章来源：//blog.edu1488.com/u/30/archives/2008/3710.html
3、《关于轮候查封的几个争议问题辨析》，作者：陆金东，单位：江苏省吴江市人民法院，文章来源：//www.chinacourt.org/html/article/200505/21/162365.shtml
4、《轮候查封规定的法律探析》，作者：徐灿，单位：江苏省如东县人民法院，文章来源：//www.chinacourt.org/html/article/200703/14/238100.shtml
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