扣车官司

发布日期：2009-09-04 作者：王向和律师

扣车官司
       沈先生如往常一样，将他的普利马面包车停在了国联大厦门口，但这次却不能象往常一样开走了，因为他的车被一个黄色的大铁夹子牢牢锁住了，外边还有几个大盖帽守株待兔般地等着他的到来。
     沈先生非常奇怪，大家都在这儿停车，为什么单单把我的车锁住？每天都在这儿停车，为什么单单今天把车锁住？咪表办的人固名思议是管咪表，怎么管到小区的门口来了？
     沈先生决定向咪表办的大盖帽问个明白，可大盖帽们没一个能说得明白，更没一个能说服沈先生，他们可以锁住他的车。就在争执不下的时候，戏剧性的一幕出现了：一个穿黑T恤的人，他自称代表国家来处理，他说处理也行，不处理也行，如果沈先生不配合，他就罚伍佰。
     本就不服的沈先生听代表国家的黑T恤这么一讲更不服了，他干脆狠下一条心：我今天什么事儿也不干了，看你能把我的车锁多久？
     咪表办的大盖帽从八点一直锁到十二点，实在拿沈先生没办法，其中的一位不知给谁拨了一个电话，一位交通大盖帽驾着警车迅即驶来。交通大盖帽比咪表办的似乎文明了许多，他二话没说，啪的一下把一张黄色的请沈先生到交警秩序科接受处罚的“黄单子”粘到了沈先生的车挡风玻璃上，然后熟练地拿起照相机把他所做的一切拍了下来，拉上咪表大盖帽一块儿开车走了。
     咪表办大盖帽搞不定，拉来交通大盖帽来帮忙，看把你个小老百姓搞定搞不定！咪表办大盖帽让沈先生到咪表办接受处理，交通大盖帽让沈先生到秩序科接受处理，沈先生真的没想到，一大早还没出门，到成了咪表、交通大盖帽的香饽饽，争着抢着让他去接受处理？沈先生这下更搞不明白了，他们都这么热情，抢着让我去接受处理，我到底让上哪儿去接受处理呢？
     对呀，我没犯法呀！咪表、交通大盖帽怎能随便让我去接受处理？沈先生一怒之下，将城管、交警统统告上法庭，他要求法院撤销两被告的违法行政行为。
     [点评]
     扣车事小，透过扣车事件反映出来的行政机关如何依法行政的问题，却是关系到你我他的永恒的话题，这也是一起小小的扣车行政官司被广泛关注的原因。就此案大家关注的问题，谈几点意见。
一、两被告行为的性质
从市城管扣车过程看，所做行政行为包含三类行为：1、管理。2、采取强制措施（锁车）。3、处罚。按城管处理此类事情的先例，此种情况将被处以罚款。
     被告交警支队认为，其未对沈先生进行处罚，只是发了个通知而已。对这个通知，沈先生可以去，也可以不去。被告交警支队的这种认识显然是错误的，按公安部《交通违章处理程序规定》，通知当事人按规定时间到指定地点接受处罚就已经进入了处罚程序。按该规定第51条规定，当事人也绝非可去也可不去接受处理，如果当事人超过三个月不到公安机关接受处理，公安机关可以吊销机动车驾驶证。因此说，公安机关的通知行为，实质上也是一种处罚行为。
      二、城管的权限
城管有权实施停放车辆管理，从被告市城管局提交法院的依据即：三定方案，市政府批复与常务会议纪要以及通告等，都可以证明这一点。
     但城管无权对道路上停放车辆采取强制措施和处罚，即无权锁车和罚款。理由是，没有法律依据，没有任何一部法律、法规、规章规定城管可以上路执法。根据《道路安全法》和《道路交通管理条例》及《交通违章处理程序规定》等法律、法规、规章的规定，道路交通执法单位是公安机关，只有公安机关才有权在道路范围之内对违章车辆采取锁车、拖牵等强制措施和处罚。
      三、城管不享有集中行政处罚权
一个政府职能部门，享有与其职责相对应的执法权。为了提高效率，节约政府管理资源，除限制人身自由的行政处罚必须由公安机关行使外，可以将几个行政机关的行政处罚权交由一个行政机关去行使，这便是相对集中行政处罚权，《行政处罚法》7对此也有明确的规定。
海南省人民政府在2002年向国务院法制办提出，批准海口市为相对集中行使城市管理行政处罚权的试点。国务院法制办于2002年8月函复省政府，可以在海口市开展相对集中行政处罚权试点。其中一项便是集中行使行政处罚权的行政机关可以“行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占道路行为的行政处罚权。”但国务院法制办函复中还同时明确：“行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行已经统一由一个行政机关行使的行政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效。”省政府依照国务院法制办函复，也于2002年10月8日通知市政府按照函复精神试点。尽管有上述函复和通知，城管仍不能上路处罚，原因有二：
其一，《行政处罚法》第16条规定，国务院、省级人民政府可以决定相对集中行政处罚权机关，但省政府并未决定市城管局是相对集中行政处罚权机关。
其二，海口市城管局实际上也不是相对集中行政处罚权机关。国务院法制办函复中，将市容、环卫、规划、绿化、市政、环保、工商、公安交通等行政机关的行政处罚权交由一个机关行使，原行使行政处罚权的机关便不再享有相应的处罚权。
如果交由一个机关集中行使行政处罚权以后，原行使行政处罚权的机关还享有处罚权的话，便失去了相对集中行政处罚权的意义，违背了改革的初衷。那么，海口市是在进行这样的试点吗？海口市城管局是集中行使行政处罚权的机关吗？答案自然是否定的，市城管局根本就没有集中行使行政处罚权，市容、环卫、规划、绿化、市政、环保、工商等行政机关仍在行使自己的行政处罚权。
     被告市城管局提交的三定方案中，也没有集中行政处罚的机构、职责和人员。也可以毫不客气地说，市城管局就目前的现状而言，也根本不具备集中行政处罚的能力和水平。所以，就本案而言，从集中行使行政处罚权的角度看，被告市城管局仍无处罚权，因为该项权利尚未依法“集中”到其手中。
       四、海口市人民政府的授权与市交警支队的分权
做为行政机关，最基本的要求是依法行政。所谓依法行政就是说，法律赋予一个行政机关的权限，不能让与、超越和放弃，必须严格行使。被告市城管局在其答辩状中称其有权上路处罚，理由是：“市政府于2002年10月赋予”其城市道路停车管理职责。从刊登在《海口晚报》上的海口市人民政府《关于加强停车管理通告》中看，的确有“凡不按规定在道路上停放车辆的，由市城市管理局负责查处”字样。我以为，市政府通告中的这一内容违背了法律规定，理由是道路交通执法权法律、法规已明确规定是公安机关，海口市人民政府无权改变法律、法规规定。换言之，市政府无权授权市城管局上路执法。
      无独有偶，继市政府无权授权之后，市公安局交警支队又与市城管局于2004年6月30日进行了慷慨的分权，并也以公告的形式刊登在《海口晚报》上。“分权”公告称：“凡在人行道上和咪表路段的车辆违法停放行为由海口市城市管理局负责查处，除上述情形外的车辆违法停放行为仍由海口市公安局交巡警支队负责查处。市城管局对车辆违法停放行为的行政处罚，也同样作为海口公安局交巡警支队对车辆年检的管理依据”。这种分权同样是违法的，因而是无效的。
行政处罚权一定由行政机关行使，这是基本原则，但在两种情况下可以由下列组织实施：
其一，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，可以在法定授权范围内实施行政处罚。
其二，行政机关委托的组织。此种情况，必须符合二个条件：（1）行政机关必须依照法律、法规、规章的规定委托，无规定的不得委托。（2）这种组织必须是依法成立的管理公共事务的事业组织。
根据行政处罚法的上述规定，交警支队必须自己行使法律赋予的职责，既不能超越，不能放弃，也不能让与一部分给市城管局，这样做违背了依法行政的精神。
就本案而言，两被告的这种“分权”行为，恰恰说明在事发的5月29日被告市城管局无处罚权，因为二者的“分权”是在事发之后的6月30日进行的。
    五、两被告都超越了其管辖范围
从市政府及被告市城管局的通告看，市城管局对停放车辆的管理仅限在“道路”范围内。从有关法律、法规的规定看，公安机关对车辆的违章停放的处罚权，也是以“道路”为限，超出道路则超出了其管辖的范围。
根据《道路交通安全法》规定，道路主要是指公路和城市道路。原告沈先生将车停在国联大厦门口，不在“道路”范围之内，不在两被告所说的“人行道”上。因此，勿论两被告有无行政处罚权，从二者管辖的范围看，都超出了。
被告市城管局给原告沈先生发出的是《城市咪表管理通知书》，称沈先生“在咪表泊车路段，未按规定违章停车。”“通知”请沈先生持该通知书到“咪表办”接受处理。市城管局只在路上设有咪表路段，在其它地方并未设咪表路段。在国联大厦门口锁住原告沈先生小车，明显不在其咪表路段的管辖范围。
行政诉讼的被告对其行政行为负举证责任，且必须在接到《行政诉状》后的10日内提交，逾期视为无证据，依法可撤销其所做行政行为。两被告都主张原告沈先生将车停在了人行道上，但却未向法庭提交停在人行道上的证据，而沈先生对被告的主张又予以否认，依照《行政诉讼法》规定，两被告的行为应视为无证据，应予撤销。
六、两被告的所做行政行为的具体违法之处
1、市城管局一执行人员穿黑色T恤衫，未着装。《道路交通安全法》第80条明确规定，交通警察执行职务时，应着装。被告市城管局执法人员虽不是警察，但他们在行使警察之责，应着装。
2、未出示执法身份证件。《行政处罚法》第34条、37条对此有明确规定。令人不可思议的是，被告市城管局在其《答辩状》中依然称：“咪表管理人员在履行职务时，都是着挂牌执行公务的，不存在还要向原告出示执法证件表明身份的问题。”被告市城管局的上述认识和做法，明显违背了《行政处罚法》的规定，与依法行政的要求相去甚远。一个执法机关都不知道自己怎样执法，能执好法吗？
3、对当事人的同一违法行为，给予两次以上罚款，违反《行政处罚法》第24条规定。被告市城管局让原告沈先生去咪表办接受处理，被告交警支队要其去秩序科接受处理，处理的结果有一项是共同的：罚款。
4、违反法定程序。行政处罚时，应告知处罚的理由、依据，要听取当事人的陈述和申辩等，两被告未遵循上述程序。程序在行政处罚中与实问题同等重要。假如处理得当，但程序违法，其行政处罚行为同样也要撤销。
相对集中行政处罚权尚在试点阶段，海口市在大张旗鼓地整治车辆停放过程中，出现一些问题也是正常的，但规范整治行动，规范行政机关的行政执法行为应常抓不懈，沈先生说此次行政诉讼的出发点也在于此。因此，正是从这个意义上说，沈先生这个行政官司不论输赢都打得有意义，有价值，都会起到应有的作用。

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