从国家预算的特质论我国《预算法》的修订目的和原则

　　摘要：预算法的修订已列入国家“十五”立法规划。如何修订该法俾其适应新形势发展的需要，首先就要求我们对市场经济体制条件下的国家预算及其特质应有清醒的认识，在此基础上才能正确确定我国修订预算法的目的和基本原则，并以此指导修法实践。本文认为，国家预算作为公共预算，具有预算主体多元性、预算决策受托性等四大特征及技术性、政策性两大性质；其从法律上言是一种法定的混合信托，人民（纳税人）公共需要的最大化实现是国家预算的最高利益，保障公共需要的充分实现应为修订预算法的根本目的和价值追求。从现实国情看，我国预算法的修订应遵循“中改”、整体刚性与适度弹性结合、高度重视预算过程的制度设计等五大原则。

　　关键词：预算，国家预算，公共预算，预算法，修订

　　一、引言

　　一个人如欲用度无虞，需要预算；一个家庭如欲家庭和乐，需要预算；一个公司（企业）如欲兴旺发达，需要预算；而一个国家，如欲强国裕民更是离不开预算。预算是对稀缺资源的配置，是主体将有限的经济资源在潜在的支出项目之间进行选择，以求利益最大化的行为。预算，从最终意义而言需要而且意味着平衡，否则，即无需预算；同时，预算需要有一定的决策过程。对于国家预算这样的公共预算而言，由于预算主体及利益偏好的多元性、财政资金来源者和决策者的分离性、预算编制的多制约性以及预算过程对环境[1]的高度开放性等特征，更使得其充满矛盾和变易性。为实现国家预算平衡、为规范预算决策过程，以协调纷繁复杂的矛盾、平衡各方面的利益诉求，人民需要通过法律来订定预算规则、设定预算程序、界定预算权力义务与法律责任。此即预算法的制定。我们中国现行的《预算法》，颁行于市场经济体制目标确立之初、脱胎于有计划商品经济体制之时[2]，其内容不可避免地带有计划经济体制时代的烙痕。随着经济、社会、政治等环境条件的改变，这一法律与全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制、促进经济社会和人的全面发展的要求日益脱节，因而，迫切需要根据现实的国情加以修订。事实上，国家有关机关和部门早已深刻认识到了这一点，预算制度的改革与完善近几年来一直在中央和地方层面试点进行[3]；十届全国人大常委会已将《预算法》的修订列入了“十五”立法规划第一类[4]；今年3月22日，在《预算法》通过十周年之际，预算法修订领导小组与工作小组也已正式宣告成立[5]；初始的专家论证会、大型的预算法国际研讨会也已召开[6].但对于《预算法》究竟应该如何修改？修法的目的何在？修法的原则与内容如何？则尚未达成共识。为此，本文拟从探讨国家预算的概念、特征和性质出发就这些问题略陈浅陋，以就教于大方，并祈能对我国《预算法》的修订贡献绵薄。

　　二、修订《预算法》应从重新认识国家预算的概念、特征和性质入手

　　《预算法》的修订是对预算法律规范的修改，本质上是对国家预算规则、预算程序、预算权力与责任（义务）的修改。而这首先就涉及到“什么是市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算”的认定。质言之，修订《预算法》的逻辑起点应结合现实国情从深刻认识和准确把握国家预算入手。

　　在我国的经典教科书以及各种文献中，国家预算通常被简洁地定义为“政府的基本财政收支计划”[7].以“收支计划”来定义国家预算，初看似乎并无不妥。但是，一旦把它放到市场经济的背景之下并使之同现实的国家预算实践的诸多问题联系起来，又总会使人感到太过简单而缺了些什么。因为，收支计划，个人也好，家庭、企业也罢，都是需要而且可以实施的。但这些“私人”预算（即个人、家庭和企业部门等的收支计划）的实施，除法律规定的特殊情况外并不一定需要采用规范的报表形式，而且往往作为一种隐私或商业机密而不让他人知晓。但政府的收支计划则与此全然不同，它不仅必须由法定的主体依法定职权、按法定程序、采用法律许可的方法编制，其编制、执行的结果也必须公开，甚或整个预算过程都应当在一定程度上向社会大众开放。那么，国家预算为什么要公开？国家预算为什么要以预算文件（或预算法案）的形式存在？国家预算为什么需要制定专门法律来订定规则和程序、界分权力与责任呢？这些问题的解决，必须从探讨国家预算的概念及其与“私人”预算之间的不同特征中去寻求答案。

　　考诸市场经济国家的预算法律制度和预算实践[8]，笔者认为市场经济体制条件下公共财政框架中的国家预算的定义应当是：国家预算（包括中央政府预算和地方政府预算），是指法定的众多预算主体依法定权限、按法定程序和规则，筹集公共经济资源依政府施政方针在潜在的公共支出项目之间进行选择，以求公共利益最大化的行为。这种选择包括两个方面的内容：从表象上来看，国家预算的结果体现为经中央或地方立法机构审议通过（即批准）的静态预算文件[9]；而从实质而言，国家预算体现为预算编制、审批、执行、调整、决算、监督等一系列既有相对独立程序而又相互交叉影响的动态决策过程。笔者以为，对国家预算必须从静态和动态两方面来整体审视，否则，将会失之片面。因为动态的预算过程，如无纸面预算（即预算文件）加以体现将无从说明和检验其效果；而纸面预算，即便是经过严格审计的纸面预算相对于实际执行的预算而言仍然是有欠客观的。而这也正是各国立法为什么要加强预算过程控制的重要原因之一。

　　国家预算作为一种公共预算，它与“私人”预算相比，具有以下四个方面的重大特征：

　　第一，在国家预算中存在着拥有不同职权（事权）和不同优先偏好的众多的预算主体。与“私人”预算运用“私人”经济资源选择“私人”物品以满足私人“个别欲望”只存在一个或少数几个主体不同，在国家预算中存在为数众多的拥有不同职权和不同优先偏好的预算主体。虽然从最抽象的理论层面，我们可以说国家预算唯一的主体是国家，但在具体的预算实践中，国家预算作为公共预算是购买公共产品或公共服务（以下简称“公共产品”）以满足社会大众“公共欲望”的预算，而这些公共产品是由不同层级的政府、政府各部门及其所属机构（单位）等众多公共管理部门依据公共产品的范围及其不同性质相应提供或组织提供的。因此，国家预算亦应由层级递升的单位预算、部门预算、政府预算（分级预算）所构成。只不过因为预算编制的基准单位越小，立法控制就越严，所编预算的要求就越细密，相应的编制技术和水平也就要求越高。出于效率等方面的考虑，现行各国多通过法律将预算的编制界定在部门预算之上。但无论如何，这些经由法律规定的国家预算主体仍然是为数众多的。而众多的预算主体基于其不同的职权及由此而产生的预算偏好[10]，是远比“私人”预算难于协调的。但受任何预算收支终必平衡与任何公共经济资源的筹集都是有一定的政治限度的不易之理的支配，这些不同预算主体的不同偏好又必须加以协调和平衡，而这就需要设定预算规则与程序，界分和制约各国家预算主体的预算权力。也即需要专门的预算法的制定。

　　第二，在国家预算中存在着公共经济资源（财政资金）来源者和决策者的分离。与“私人”预算是预算主体分配和使用自己的经济资源不同，在国家预算中，预算编制（即分配财政资金）、预算执行（即使用和运营财政资金）的决策者与财政资金的来源者（亦即所有者）[11] 是分离的。而从法律意义言，支配自己的经济资源是权利（所有权），支配他人的经济资源则意味着责任（义务）。这种责任，笔者认为是一种法定的公益信托和自益信托相混合的信托受托人的责任，即人民基于对国家的信任而让渡部分财产形成公共经济资源（即信托财产），国家各预算主体则基于职权[12]分配、使用和运营这些经济资源，以实现人民的信托利益（即公共欲望，单个个人的公共欲望亦包含其中）。如果国家预算主体（包括政府、政府各部门、各单位）辜负了人民的信赖，其行为过份地偏离人民的信托利益的要求，则人民将以选票、以订定法律责任的形式对其背信行为进行制裁，并在极端的情况下重组甚至推翻整个政府。

　　在此，需要特别指出的是，如何在公共经济资源来源者和决策者相分离的情况下进行预算决策，既使千千万万的资金来源者（及其组成的众多的有着相同或类似公共欲望的利益集团）之间的不同信托利益能够得到平衡和满足，又使预算决策者为公共资金来源者（人民）所做的支出决策具有可靠性、可以用来说明和评估预算主体之是否尽到了信托责任？笔者研究的结论认为，解决前者的方法是设置较长且相对规范的预算编制过程（含预算编制规则、程序、方法等）[13]，用以协调、谈判、磨合、论证和平衡各方面的利益需要。而解决后者的方法则是全面、规范、公开的预算文件以及赖以对这些文件的真实性、合理性、合法性负责的审议制度、审计制度、监督制度，这些预算文件及相关制度可以用来指引预算政策、评价预算成果和公共行政绩效[14].

　　第三，国家预算决策令人难以置信地面对着更多的约束。与“私人”预算相比，国家预算面对着更多的约束。如前所述，“私人”预算是就自己的资源在相对简单（单一）的利益需求条件下所做的决策，这种决策是一种权利，它意味着法律许可、意味着自由。其所受到的约束主要是可用资源数量与市场可供选择项目的简单约束。而国家预算由于利益主体的多元性、预算决策的受托性（处置他人资源）等，则意味着需要有更多的协调、承担着更多的责任和义务，即约束。诸如，预算主体在有关能够花费收入的目的、支出的时间期限规则、多个预算底线规则、法律强加或上级政府转嫁的支出义务、预算平衡的要求和借债规则等方面受到更多的规制。这些规制，不仅体现为预算法的规则、程序、方法的恒定性规制，体现为年度性的预算文件的规制，而且从更高程度上体现为政府施政方针（在一党执政国家中）、政党政治协议（在多党政治国家中）[15]、甚至在特定项目上[16]的全民或选区公决的限制。正如美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾教授所指出的：“许多公共预算的因素都是在预算制定者的控制之外”[17].而这些之外因素，正是对预算决策者的约束。这一系列的约束构成了国家预算编制的刚性要求。

　　第四，国家预算过程甚长而且对环境具有高度开放性。“私人”预算因应“私人欲望”的改变和商品、服务市场的变化，可相机制定、相机执行，因而具有极大的弹性。而国家预算因公共欲望的筛选、协调、平衡（即预算编制、审批）与公共欲望的满足（即预算执行）需要有一个长期的过程。通常，国家预算在财政年度开始之前就已经制定完毕，并准备延续一整年甚至更长的时间[18].在预算执行期间，国家的经济形势、公共舆论、政治气候、自然领域等（统称预算的“环境”或“环境条件”）都有可能发生很多的变化，国家预算需要在这一年中适应这些变化的压力而不做重大的政策改变。否则，如果对经法定程序批准形成的预算所必须的政策在预算执行期间频依非规范性程序改变而失效，国家预算主体将失去人民对于预算政策及预算过程的信任，而这将产生政府信任危机。因此，国家预算执行应保持必要的刚性。而从另一方面看，如果预算执行中发生了突发性或持久性重大变故（如对外战争、地震、洪灾、公共卫生事件、持久性经济萧条或过热），使得预算形成所依据的政策失去了赖以存续的前提，这又要求预算主体不得不根据客观需要对原有的预算进行调整和在立法上赋予预算规则与程序以一定的弹性。这集中表现为预算法中关于年度预算调整、重大突发事件预算追加、紧急预备费的动用、预算主体自由裁量权设置（限额内自由处置或一定层次下科目流用）等特别预算制度的规定。因此，国家预算又表现出总体刚性与适度弹性的统一。

　　揆诸国家预算的概念和特征，笔者认为其具有如下两大性质：一是技术性、规则性；二是政策性、政治性。从形式上看国家预算是技术的，在预算编制阶段它要求预算主体遵循预算平衡的铁律[19]，在对支出和收入做出精确估算、对经济形势进行客观评价的基础上，依据法定的职权、法定的规则、程序和方法编制收支平衡表；而在预算的执行阶段严格遵循经批准的预算文件确保预算决策的及时完成、防止预算执行机构超额开支、制定措施将足够的资源用于恰当的地方，以保证预算规划的公共管理活动能够完成。从实质上看国家预算是政策的、政治的。这表现为：国家预算要求建立和执行优先权（这正反映了政府做什么和不做什么的公共政策选择）[20]；将预算权力在不同层级的政府、在立法部门和行政部门、在政府各部门之间进行配置和调适（这意味着不同地区、不同部门利益甚至是政党政治利益的平衡）；要筹集足够多的公共经济资源——主要是税收支持（这体现了政府课赋和分配支出负担的政策）；建立与环境开放性相调适的建设性预算程序（这意味着政府支出政策因环境变化而调整）；设计和执行关于平衡的有关规则（即有关税式支出、举债政策、转移支付策略等的选择）；在管理活动没有受到干扰的情况下实现开支和平衡（这意味预定的公共政策目标得以实现），以及对公共资金来源者（人民）利益要求的满足。这一切无不体现了预算的政策性。而正是这些政策性使得预算的决策必须要有弹性、适应性和灵活性，从而要求预算法律、预算文件的制定不能太过机械，而必须预留适度的弹性空间。

　　总之，从一般意义来讲，国家预算的技术性要求讲规则、讲程序、守（预算）纪律，而其政策性则要求讲弹性、讲调适、讲一定程度的自由裁量。这两个方面决非完全孤立，而是“一而二，二而一”的矛盾统一体。事实上，各国预算实践本身绝非静态的机械的预算文件而是一个动态的调适的过程，只不过有的国家可能更强调技术性因而更注重约束，有的国家则可能更强调政策性而在法律中预留了较大的弹性空间。况且，在同一国家的不同发展阶段也会因应形势的发展需要而改变其预算规则、程序及权力资源配置机制，调整其预算的弹性和刚性比重。说到底，预算法以及据此而编制的预算文件只不过是以预算的规则、程序、方法、责任等技术性手段来落实国家预算的实质内容——国家公共管理政策的实现而已[21].

　　三、修订《预算法》的目的和应遵循的基本原则

　　（一）修订《预算法》的目的

　　探讨修订预算法的目的，首先就应明了预算法应然的立法宗旨，分析现存预算制度的缺失，然后找出差距，设计相关制度加以完善。所谓预算法立法宗旨，是关于制定预算法所要达成的基本目标，或者说是预算法所要实现的基本任务，它体现着预算法的根本价值追求和基本精神，对整个预算法的制度构建具有非常重大的指导意义。那么，什么是预算法应然的立法宗旨呢？笔者认为这还得从预算的目的和预算法的性质谈起。

　　如前所论，国家预算实质上是一种法定的混合信托。按一般法理，委托人设定信托的目的首在实现受益人的信托利益，对于国家预算这种特殊形态的信托而言，公共经济资源的来源者——纳税人（人民）的公共欲望的实现即应当是最大和最终的信托利益。预算法作为一种特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现这一最高利益，使利益最大化。循此目的依法律规范调整规律[22]逆推而上，笔者认为我国《预算法》应然的立法宗旨应当是——“为规范预算行为，加强对预算的管理、监督和控制，提高预算资金的使用、运营效益，防范和化解财政风险[23]，实现经济、社会和人的全面协调发展，根据宪法，制定本法”。从规范行为始，以实现经济持续稳定、社会均衡和谐、人的全面发展（这三方面的发展从本质上、从最终意义上来讲是人的发展）终，这是符合保护预算最高信托利益（即人民公共利益最大化实现）的要求的。

　　反观我国现行《预算法》的立法宗旨，过于强调的是预算的工具性职能（强化分配、监督和宏观调控），是国家对预算的管理，是经济和社会的发展[24].强调预算工具性职能将应受监督者反置于监督者之地位，以致将国家预算权过分集中于某一部门（财政部）之手；过于强调宏观调控有政府与市场竞短长之嫌，一定程度上也是国家财政“越位”和“缺位”共存的原因之一；没有预算权力的明晰制衡机制，抽象的国家何能健全对技术性预算的管理？具体的人民及其代表（立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制受到忽视，国家预算最高利益无从从公开、民主等制度上予以维护；片面强调经济、社会的发展未能与预算的最终目标亦即人的发展需要相联系，这与以人为本的科学发展观、与财政民主主义的原则相脱节。而这一切归结起来要求我们在修订《预算法》的时候应当：分散权力，建立预算权力的均衡制约机制，规范预算行为，以增强国家预算的可归责性；加强人民群众的过程参与与结果监督，尤其是加强国家立法机关的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以增强预算的民主性、透明度和可靠性；将经济、社会和人的全面发展确立为预算的最终目标，以预算最终目的论替代预算工具论来统领一切具体预算制度的设计，实现国家预算的最高利益——人民群众公共需要的最大化实现。此即我们此次修订《预算法》所应追求的基本目的。

　　（二）修订《预算法》应遵循的基本原则

　　为实现预算法的立法宗旨，达到修法的应有目的，笔者认为，我国在修订《预算法》时应遵循以下五大基本原则。

　　1.  《预算法》修订宜“中改”

　　任何一部法律的修订，可供选择的方案有三个，即大改、中改和小改。全国人大常委会预算工委主任刘积斌同志在纪念《预算法》颁布十周年座谈会上表示：这次“只是在达成共识基础上的修改，不会做太大的改动”，“部门预算、零基预算和综合预算等内容，在修改后的《预算法》中将有所体现。”[25] “不会做太大的改动”、“将有所体现”，笔者揣测此即为小改之意，但对此不敢苟同。笔者认为，“不做太大的改动”不足以改正脱胎于计划经济时期的我国现行《预算法》的缺失，不足以建立适应我国社会主义市场经济体制需要的公共预算框架体系和相应的运行机制，不足以实现公共预算真正为公众造福、受公众监督的目的。现行《预算法》的最大缺失在于：预算权高度集中（中央对地方的集中、财政部对各预算部门的集中），缺乏有效的权力制衡机制；预算欠缺全面性，大量财源游离于预算之外，不足以反映整个政府真正的财政收支状况；预算活动封闭运行，缺少过程控制和公众参与，欠缺科学性、民主性。而公共财政本质上要求国家预算按公共产品的范围和性质，实行分级预算对地方分权，实行部门预算对各预算部门分权，实行预算过程、结果开放对公共利益负责。而这显然是“小改”所无法实现的。尤为重要的是一旦采用了小改思路，势必将窒碍修法理念、懈怠修法行动，难于在预算范围、预算机制、预算程序方面取得突破。

　　那么，在现实国情条件下是否可以进行全面性的“大改”呢？笔者认为也不妥。因为从表面上看，《预算法》的修订似乎只是对预算范围、预算程序、预算方法等预算收支规则的技术性修订，而其实质却必然涉及到公共经济资源在各级政府、政府各部门、各支出项目之间分配机制的改变，涉及到各预算主体权力的配置与制衡，涉及到不同公共支出政策的重新审视和抉择。因此，《预算法》的修改，不仅是技术的，更是政治的、政策的，它涉及到经济、社会、政治和人的发展的方方面面，是纷繁复杂的利益大调整，是政策的选择与政治的权衡。而在我国目前市场经济体制尚未成型，行政体制、行政职能尚未完全转变，政治民主、法治理财、民主理财观念尚嫌淡薄的情况下，完全按照公共财政的应然思路来修订我国《预算法》，不仅政治上不允许，而且技术上也不可行[26].因此，笔者的逻辑结论是——“中改”，即立足于中国现实国情，兼顾需要与可能，吸纳近些年来中央和地方预算改革的成功经验（如部门预算、国库集中支付、政府采购等），借鉴国外立法、参采国际惯例，从预算的最高理念是实现人民公共利益需要出发，着力解决现行《预算法》中突出的矛盾和问题，最终形成政府（通过专门编制部门）编制预算、人大审查批准预算、预算单位按预算支出、财政部门按预算管理监督、审计部门按预算审计、人大按预算监督和批准决算的有效决策和监督制约机制。

　　2.《预算法》的修订应在立足国情、比较借鉴的基础上，探索预算立法的“中国模式”

　　“从现实国情出发，实事求是，走中国特色的改革开放之路”，这是我国改革开放以来各项事业取得优异成绩的致胜法宝。2004年3月宪法修正案将《宪法》序言第 7自然段“沿着建设有中国特色社会主义的道路”中的“建设有”三字去掉，更表明我国各项改革事业本身就应成为一种“范式”。我国《预算法》的修订也不例外，也应建立符合我国国情需要的“预算立法”模式。考察OECD国家预算法制实践的历史和现实，明确表明：根植于不同政治架构、经济形势、地理人口自然环境、历史文化法制传统下的不同国家的预算法决无同一之理，决不可以“复制”。上世纪中叶，公共行政大师罗伯特·达尔在《行政学的三个问题》中就曾告诫人们：“从某一个国家的行政环境归纳出来的概论，不能立刻予以普遍化，或被应用到另一个不同环境的行政管理上去。一个理论是否适用于另一个不同的场合，必须把那个特殊场合加以研究以后才可以判定”[27].美国著名公共行政学家和公共预算专家艾伦·鲁宾在其名著《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》的中文版序言中也告诫我们：“我并不期望美国预算体系的任何特定的部分被作为世界上任何其他地方的改革的模式——我们的国家及其政府机构和过去的演进是如此不同，以至于任何照搬都是不切实际的。但是，了解其他国家及其如何行事有助于扩大关于替代选择的库存，以及在特定问题产生时如何采取可能的反映。” [28]从大师们的告诫中，我们所能深切体会到的逻辑结论只能是：必须从研究中国特殊的国情出发来修订《预算法》，任何他国的经验和制度都只能用来参考和借鉴，切忌对他国的预算理论、预算体系、预算制度照抄照搬。这应成为我们修订《预算法》的一个原则。要知道，即便是同一个国家，如美国，其各州、各地方（城市）的预算也是有霄壤之别的[29].照搬他人，根本就无从照搬。

　　3.《预算法》的修订应体现预算整体刚性与适度弹性（柔性）的有机结合

　　出于对我国现行预算诸多问题的深深忧虑，我国的许多专家、学者、政府官员（尤其是立法官员）、公共舆论期盼借此次对《预算法》的修订大幅度增加预算刚性条款，有的甚至达到要“过正”的地步。诚然，笔者也承认我国现行预算存在非常严重的刚性缺失，需要通过修法加以矫正。但是，如果企盼修法使预算达到完全的刚性，则不仅预算实践史无前例，而且从预算理论上也讲不通。因为，从形式上看，法定的预算主体依法定职权按法定程序编制、审批预算，按法律和预算文件严格执行预算，是行得通的、是简简单单的。问题的关键是预算编制、审批真正的实质是什么？它不是简单的数字罗列、不是简单的报表汇总、不是简单的增减科目，而是在潜在的不同公共支出项目上进行比较、抉择，否则，预算编制官员即为会计。预算的执行也绝非简单的财政资金出库，其背后表征的是公共施政行为的落实、是公共利益需要的实现。因此，预算行为的实质是公共政策抉择行为、是公共施政行为，因而是行政行为。行政要讲效率、政策要讲效果，严格编制、执行预算（此处指静态预算文件）本身不是国家预算的最高利益，预算的最高利益应当是纸面预算文件执行后人民所能从中获得的实益。因此，国家预算决不能仅仅理解为单纯的纸面文件，它更是一个相对较长的动态的调适的过程。在这个过程中，有多元的利益主体及其不同偏好，有对环境条件压力的高度开放性，预算资金的所有者和决策者是分离的，预算编制、执行的众多因素都可能存在于预算决策者的控制之外。因此，预算过程中的冲突、矛盾、协商、谈判不可避免。而这一切使得国家预算不可能过于细化（规则）、过于程序，必须要有一个相对弹性的制度框架（规则、程序等）才能加以完成。因此，不仅预算适应环境突发事件的压力需要有弹性，预算行为本身的效率也需要弹性，预算的最高利益的实现仍然需要弹性。尤其我们中国是在转型条件下修订《预算法》，有许多理论上非常有益的公共预算制度在现行条件下一时还难以细化、难于落实，但从前瞻的观念考虑，笔者认为应当在修订后的《预算法》的总则中作出一系列的原则性规定，对这些有益的制度作出抽象的、概括的规定，以便为今后的预算实践指引方向并预留改革的弹性空间。因此，修订《预算法》应是整体刚性与适度弹性的统一。这也应成为我们修法的一个原则。

　　4.  《预算法》的修订应贯彻和细化预算收支平衡原则

　　收支应保持平衡，这是任何预算都必须遵循的铁律，也是对国家预算决策最关键的约束之一。但问题是如何理解平衡？如何在法律上定义平衡？是在多长时间周期内在什么基础上以何种方法实现的平衡？譬如，平衡可以定义为收支相等，也可以是收略大于支[30]；是采取收入总量与支出总量的平衡，还是分项平衡、各基金的平衡[31]？是各级财政平衡，还是区别对待？是编制的纸面的预算平衡，还是调整后的平衡、实际执行实现的平衡？是多年度、年度预算平衡，还是季度、月度平衡？是“以支定收”基础上的平衡，还是“以收定支”的平衡？是以经常性收入（税收）为基础的平衡，还是以收费、借贷、发债而平衡？是以增加收入（开征新税、提高税率、增加收费），还是以减少支出（取消支出项目、减少税式支出、向其他层级政府转嫁支出义务）的形式来实现平衡？如果允许发债，那么发债的规模、债务负担率的上限又是多少？地方政府允不允许发债，如果允许，发债的条件、程序又是什么？预算外资金应否纳入预算？中央债务支出的范围如何界定？转移支付规则如何确立？应否设立专门的债务基金账户管理债务收支？经常项目盈余与资本项目盈余能否双向还是单项转用？这些都是我们修订《预算法》，使预算收支平衡规则更具约束力而不能不考虑的现实问题？笔者认为，随着我国体制转轨的完成，我国的预算将逐步转向“以支定收”基础上的平衡。一方面市场、经济个体对政府收入来源的约束将越来越强，人们民主财政、法治财政的观念将日益高涨，而另一方面，老龄问题、就业问题、公共卫生教育等生活品质提高的问题所带来的政府在社会保障、公共服务等方面的支出压力将不断加大。在这样的情况下，我们修订《预算法》，强调预算收支平衡原则，对于促进政府在支出范围上做“有进有退”的改革、增强支出决策的科学性、收入决策的可行性，对于控制财政赤字、防范财政危机发生就具有非常重要的意义。因此，笔者认为，我国修订《预算法》不仅应继续在总则中重申各级预算应保持收支平衡的原则，在各有关章节的内容中贯彻收支平衡的要求，而且似可考虑将现行《预算法》第三章增加三个字为“预算收支范围 ‘与平衡’”，并以适当条文就预算收支平衡的一些重要规则，如以税收等经常性收入为基础的平衡规则、税式支出（即税收减免措施）的控制规则、国债发行条件、发行程序、发行上限的限制规则、转移支付规则、增收措施的限制规则（如依法收费、依法定程序开征新税、提高税率）等作出集中性规定，从而使预算收支平衡是在讲规则、守规矩下的平衡，而不是纸面的、玩数字游戏的、权力不受制约的平衡。

　　5.  《预算法》的修订应高度重视预算过程的制度设计

　　一个完整的国家预算是由预算编制、审批、执行、调整、决算以及贯穿其间的监督管理等既相对独立又交互影响、衔接的程序所构成的动态过程。在这一过程的不同阶段中，法定的预算主体应依法定的职权在法定的时间按法定程序和规则做出相应的预算决策，并根据变化的外部环境在法律授权的范围内进行弹性调适，以保障预算政策目标的实现。我国目前预算过程的制度设计相当粗糙，突出的问题是预算权高度集中缺乏制约，预算编制、审批因时间仓促流于形式，预算过程和结果高度封闭缺乏监督。这应通过修订《预算法》对预算过程进行科学合理的制度设计——将权力资源在各级政府之间、行政和立法之间、政府内部各机构之间合理配置，使权力责任明确、具有可归责性；设定预算规则，保证预算信息真实、统一、完整，合乎预算目的；给以足够长的时间（笔者认为应有至少12个月的编制、审批周期），使能充分谈判、协商、评估、论证，以增加国家预算的合理性、可行性；公开预算、决算内容及其审计结果，并使人民有一定程度和方式的过程参与权，使政府预算行为置于人民监督之下；在制度、规则、程序方面保持一定的弹性，使预算过程更具有效率、便于协调、增加对环境变化的适应性；尤其重要的是既要保证预算过程中各程序的相对独立，又要使它们能够相互配合、协调和衔接，并在其中合理地分配时间资源和权力资源。笔者认为，一个良好的预算过程制度设计应能使任何超越预算职权、绕开预算程序、规避预算规则、忽略环境制约条件的预算策略归于失败，以此来维护国家预算最高利益，真正实现国家预算“取之于民、用之于民”的最终目标的实现。这应成为修订《预算法》遵循的又一个基本原则。

　　注释：

　　[1] 这里的环境非仅指环境法中的自然环境，而是指在预算编制、执行过程中的经济形势、公共舆论、政治架构、法律改变、自然领域（地理、气候）、突发事件等诸多自然现象、社会现象的变迁和改变。

　　[2] 《中华人民共和国预算法》于1994年3月22日由第八届全国人民代表大会第二次会议通过，自1995年1月1日起施行，原由国务院于1991年10月21日发布的《国家预算管理条例》同时废止。

　　[3] 如政府采购制度、财政转移支付制度、部门预算制度、收支两条线管理制度、国库集中支付制度、农村费税改革与省、县统筹制度等的试点和改革就是这方面的反映。

　　[4] 即在本届内审议的法律草案。按照全国人大常委会五年立法规划，修订后的《预算法》草案将于2005年年底提交全国人大常委会讨论，并有望在2006年3月提请全国人民代表大会审议。

　　[5] 参见李其谚文：《预算法修改工作启动 适应公共财政体制要求》，//finance.tom.com.2004年04月07日14时56分。来源：和讯网，《财经》杂志。

　　[6] 2004年5月11日，笔者应邀出席全国人大常委会预算工作委员会主持召开的“首届预算法修订专家座谈会”，并被指定第一个发言；5月24日至26日，来自德国、美国、法国、比利时和财政部科研所、中国社科院、中央财经大学、北京大学的中外专家，国家发改委、财政部等部委代表和部分省、自治区、直辖市人大的预算工作者云集成都，共同参加全国人大常委会预算工作委员会主办的“预算法国际研讨会”，中国财税法学会副会长、全国人大常委会预算工委法案室俞光远主任、北京大学刘剑文教授出席了会议。

　　[7] 陈共主编：《财政学》，普通高等教育“九五”国家级重点教材，中国人民大学出版社1998年8月第1版，第169页。刘剑文主编：《财税法学》，普通高等学校“十五”国家级规划教材、“高等教育百门精品课程教材建设计划”精品项目，高等教育出版社2004年2月第1版，第204页。

　　[8] 笔者对市场经济国家的预算法制实践的考察主要是针对澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、丹麦、芬兰、法国、德国、希腊、爱尔兰、意大利、日本、荷兰、新西兰、挪威、新西兰、葡萄牙、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其、英国、美国等22个OECD国家进行的，其中尤其是对法国、德国、日本、英国和美国的预算法制实践的考察。

　　[9] 这些预算文件，笔者认为不仅是指一年一度编制的预算文件，而且应包括预算执行过程中的预算调整文件、预算执行完毕后的决算文件及相关审计文件。否则，国家预算所体现的只是流于形式的纸面预算，而不是真正执行的预算。

　　[10] 笔者认为，我们日常生活中所说的诙谐语“屁股指挥脑袋”，实质上非常形象而又逼真地揭示了部门职权决定部门预算偏好的真谛。

　　[11] 虽然从民法的形式主义而言，已经筹集入库的预算资金其所有权属于国家，但是从信托理论或从宪法层面来讲，这些资金仍然属于它的来源者——纳税人（人民）。因为，人民基于对国家的信任，将其个人财产的一部分集合而成公共经济资源（信托财产）以求公共欲望的满足，无论这些公共经济资源如何代位和转换，其性质仍然是信托财产，所有权仍然是属于信托者——人民的。而且，各国宪法大多明文规定：国家的一切权力（当然也包括由国家行使的经济权利）属于人民。我国《宪法》第2条对此亦有明确规定。

　　[12] 这个职权是由经过立法机关批准的预算文件和《预算法》、其他有关法律赋予的。

　　[13] 笔者的理念是，时间是解决矛盾、泯灭纷争的最好良方。当然，这种时间应是设定了程序、规则和措施的时间，即过程，而不是官僚主义、久拖不决的时间。

　　[14] 这和信托文件的功用可谓不谋而合。

　　[15] 在OECD国家中，预算政策是政党政治协议中最为重要的内容之一。

　　[16] 如增税、提高税率的法案，特别重大的资本项目计划等。

　　[17] [美]艾伦·鲁宾著：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》（第四版），中国人民大学出版社2001年10月第1版，第8页。

　　[18] 在OECD国家中，许多国家都制定多年度预算或预算估算，作为总的中期发展目标和年度预算之间的桥梁，从而使其成为财政管理改革的一种工具。这种制度工具的优越性一方面在于它可以用来鉴别项目优先权并预留资金给优先项目，以保持预算政策的连续性；另一方面，作为一种规划底线，多年度预算可以起到限制年度预算编制、限制新的预算项目的作用。但其总的机理是与零基预算的“择优选择”机制相违的。因此，现在这些国家实行的多年度预算实际上是滚动性预算（可调整的预算），其实质作用在于说明年度预算编制的政策合理性，而不具有法律的强制执行力。只有对于非常特别的资本性投资项目，才通过支出权限（即本年度将要支出和实现的财政措施）与义务权限（指在年度预算中列出的不在当年支付，但在未来年度有义务实施的财政措施）的划分予以制度安排。参见：经济合作与发展组织编著、财政部财政科学研究所译：《比较预算》第四章第33页以下，人民出版社2001年12月第1版。

　　[19] 尽管这种平衡的基础和方式在各国可能大有不同。

　　[20] 各国逐步扩大和采行的“零基预算”、“绩效预算”是优先权选择的反映。

　　[21] 关于国家预算是政策性和技术性的统一，毛泽东同志早在1949年12月2日出席中央人民政府委员会第四次会议（此次会议批准了由财政部编制的新中国第一个财政收支概算—1950年度财政收支概算草案）时就有极其精辟的论述，他指出：“国家预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”规定政府活动范围和方向是国家预算的技术性要求，而反映整个国家的政策无疑是政策性的表现。资料来源见国家财政部网站：http： //www.mof.gov.cn/display/IColumnNews.jsp，中国财政——光辉的历程——“坚持统一管理，战胜财政困难” 一文。

　　[22] 笔者认为法律规范的调整规律是规范行为、调整关系、达致目的。

　　[23] 尽管从表面上看，我国的财政预算赤字没有超过国际公认的警戒线，但如果考虑预算外乱收费、地方政府的非规范性借债、国有企业大量不良资产的最后承担需由财政负责等情形来看，我国的财政形势是不容乐观的、是潜伏着相当大的风险的。因此，笔者认为应把财政风险的防范和化解订定为修订《预算法》的立法宗旨，并将其纳入预算法制轨道。

　　[24] 现行《预算法》第1条规定的立法宗旨是：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

　　[25]参见王长勇：“地方发债权仍存在争议 修订《预算法》留有空间”，资料来源：//finance.sina.com.cn . 2004年04月03日 10：50 《财经时报》。

　　[26]比如：在前者修订《宪法》重新界定中央与地方的事权、财权与财力，建立人大和政府完全均权的预算制衡机制；在后者，编制多年度预算、编制绿色GDP预算、编制税式支出预算等，在现实的条件下就难以行得通。

　　[27] 转引自[美]艾伦·鲁宾著：《公共预算中的政治：收入与支出，借贷与平衡》（第四版）之《译丛》总序，中国人民大学出版社2001年10月第1版。

　　[28] 参见上书第6页。

　　[29] 在美国地方预算中，既有立法机构主导下的预算，也有行政首长主导下的预算。

　　[30] 如美国许多地方（城市）预算中一般在编制预算中安排5％的盈余，而认为这是一种平衡。但在预算执行中，如果有过多的执行盈余则是要加以政策检讨的。是否税收过重？是否支出项目选择或评估不合理？是否预算执行不力？因为这些，都意味着私人或公共福利的减损。

　　[31] 很多国家规定经常性支出项目应保持平衡，而资本性项目则可以通过较为特殊的途径平衡；而一般来说，社会保障基金按规定是不可以拿来平衡其他预算支出的，但实际执行中可能走样。

　　中国人民大学法学院·朱大旗