修订预算法的目的和原则

　　按照十届全国人大常委会的立法规划，对我国1994年制定、1995年实行的《中华人民共和国预算法》的修订正在抓紧进行，探讨其修订目的及应遵循的原则，无疑对完善国家预算制度，加快修订预算法的出台具有重要的现实意义。

　　一、修订预算法的目的

　　笔者认为，预算法作为规范国家预算行为的特别信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现财政资金缴纳人与广大受益人的最高利益，使人民的信托利益最大化。

　　反观我国现行预算法第一条规定的立法宗旨，过于强调的是国家预算的工具性职能，是国家对预算的管理，是经济和社会的发展。强调预算工具性职能的后果将应受监督者反置于监督者之地位，以致将国家预算权过分集中于某一部门（财政部）之手；过于强调宏观调控的后果有政府与市场争资源之嫌，一定程度上也是国家财政“越位”和“缺位”共存的原因之一；具体的人民及其代表（立法机构）对预算过程的有效参与、对预算结果的监督和控制受到忽视，国家预算最高利益无法从公开、民主等制度上予以维护；片面强调预算工具性职能未能与预算的最终目标亦即人的发展需要相联系，其后果与以人为本的科学发展观、与财政民主的原则相脱节。所有这一切要求我们在修订预算法时应当适当分散预算权力、建立权力均衡制约机制，规范预算行为，以增强预算的可归责性；加强人民群众的过程参与与结果监督，尤其是加强国家立法机关的实际监控能力，健全审计、审议监控机制和程序，以预算“最终目的论”替代“工具论”来统领一切具体预算制度的设计，保障国家预算最高利益（人民群众公共需要）的最大化实现。

　　二、修订预算法应遵循的原则

　　（一）预算法修订宜“中改”

　　有人主张预算法修订宜“小改”，笔者对此不敢苟同。因为从表面上看，预算法的修订似乎只是对预算规则的技术性修订，而其实质却必然涉及到公共资源在各级政府、政府各部门、各支出项目之间分配机制的改变，涉及到各预算主体权力的配置与制衡，涉及到公共支出政策的重新审视和抉择。而在我国目前市场经济尚不成熟和完善，行政职能尚未完全转变，政治民主、法治理财观念尚嫌淡薄的情况下，完全按照应然思路来修订预算法，不仅政治上不允许，而且技术上也不可行。因此，笔者的结论是“中改”，即立足于现实国情，兼顾需要与可能，吸纳近些年来中央和地方预算改革的成功经验，借鉴国外立法和国际惯例，从预算的最高理念是实现人民公共利益需要出发，着力解决现行预算法中突出的矛盾和问题，最终形成政府（通过专门编制部门）编制预算、人大审查批准预算、预算单位按预算支出、财政部门按预算管理监督、审计部门按预算审计、人大按预算监督和批准决算进行有效决策和监督制约。

　　（二）预算法的修订应体现整体刚性与适度弹性的统一

　　出于对现行预算诸多问题的忧虑，人们普遍期盼借预算法的修订大幅增加预算刚性条款，有的甚至达到要“过正”的地步。但如果企盼修法使预算达到完全的刚性，则不仅预算实践办不到，而且从预算理论上也讲不通。因为，从形式上看，法定的预算主体依法编制、审批预算，按法律和预算文件严格执行预算，是简简单单行得通的。但从实质上看，预算编制、审批不是简单的数字罗列、报表汇总和增减科目以及表决通过和发文执行资金出库，而是要在深层次的支出项目上进行比较、抉择；其预算执行背后表征的是公共施政行为的落实、是公共利益需要的实现。因此，全部预算行为实质上是公共行政行为的实施。要讲效率、讲效果，它是一个相对较长的动态过程。在其过程中，由于利益主体及偏好的多元性、预算对环境条件的高度开放性等，决定了预算过程中的冲突、矛盾、协商、谈判不可避免。而这一切决定了预算法的规定不可能过于细化、过于程序、过于或全面刚性，必须要有一定的弹性，即灵活性。

　　（三）预算法的修订应比较具体体现和贯彻收支平衡的原则

　　收支应保持平衡，这是任何预算都必须遵循的铁律，也是对国家预算决策最关键的约束之一。但问题是如何理解平衡？如何在法律上定义平衡？是在多长时间周期内、在什么基础上以何种方法实现的平衡？等等，这些都是我们修订预算法，使预算收支平衡规则更具约束力而不能不考虑的问题。笔者认为，随着我国体制转轨的完成，我国的预算将逐步转向“以支定收”基础上的平衡。一方面，市场、经济个体对政府收入来源的约束将越来越强，而另一方面，老龄问题、就业问题、公共卫生教育等问题所带来的政府支出压力将不断加大。在此趋势下，我们修订预算法，强调和细化预算收支平衡原则，就具有非常现实的意义。

　　（四）预算法的修订应高度重视预算过程的制度设计

　　一个完整的国家预算是由预算编制、审批等一系列既相对独立又交互影响、衔接的程序所构成的动态过程。我国目前关于预算过程的制度设计相当粗糙，突出表现为：预算权高度集中缺乏制约，预算编制、审批因时间仓促流于形式，预算过程和结果高度封闭缺乏监控。这应通过修改预算法进行科学合理的制度设计―――将权力资源在政府各级、行政与立法、政府各机构之间合理配置，使权力责任明确；设定预算规则，保证预算信息真实、统一、完整，合乎预算目的；给以足够长的预算编制、审批时间，使能充分谈判、协商、评估、论证，以增加预算的合理性、可行性；公开预算、决算内容及其审计结果，使人民有一定程度和方式的过程参与权，使预算置于人民监督之下；在制度、规则、程序方面保持一定的弹性，使预算过程更具有效率、便于协调、增加对环境变化的适应性；尤为重要的是既要保证预算过程中各程序的相对独立，又要使它们能够相互配合、协调和衔接。笔者认为，一个良好的预算过程制度设计应能使任何超越预算职权、绕开预算程序、规避预算规则、忽略环境制约条件的预算策略归于失败。这也应成为修订预算法的一个基本原则。

　　此外，在预算法的修订中还要注意，应在立足国情、在比较借鉴的基础上，实现我国预算实体法、程序法、监督法的统一。

　　中国人民大学法学院·朱大旗