对委托执行“委托”的探寻

　　委托执行是指异地人民法院之间，负责执行生效法律文书的法院对于被执行人或被执行财产在外地的案件，委托当地人民法院代为执行的一项重要的司法协助制度。从2004年开始，甘肃省高级法院将外省委托甘肃法院执行的案件指定铁路法院执行。近3年来，铁路两级法院克服重重困难，不断加大执行力度，依法保护当事人合法权益，全力维护法律的尊严和统一，委托执行工作取得显著成绩，委托案件执结率明显提高，受到各方面的赞扬，积累了一定的执行经验。但是，在委托案件执行实践中也遇到了不少问题。

 

　　一、问题的提出及异议之所在

 

　　铁路法院在执行委托案件中，最为棘手的问题是有的委托法院对于案件委托的属性理解存在误区，对委托的性质众说纷纭，对存在问题的处理千差万别，使铁路法院委托执行工作显得格外艰辛。有的法院认为案件只要委托出去，案件的管辖权即已变更，受托法院对案件的执行理应承担全部责任，对符合中止、终结条件的委托案件受托法院应当作出裁定；也有的认为委托法院的委托是无期限的委托，只要案件没有执结，委托就始终有效，受托法院继续执行责无旁贷；还有的认为尽管受托法院认为该案符合法定条件，建议中止或者终结，只要委托法院不作出裁定，受托法院继续执行理所当然。基于上述理解，相当多的委托法院对受托法院建议中止或者终结函不能及时审查处理作出的裁定；不少法院案件委托出去，即作结案处理；有的法院在自己执行无果，明知该案不具备执行条件，为转嫁当事人的压力，仍将案件委托给受托法院，造成新的矛盾；有的院对当事人的合理要求推诿搪塞，有时甚至误导当事人，引导其向受托法院施加压力，上访闹事，无端增加当事人诉累，造成申请人强烈不满，影响社会和谐稳定，使受托法院的工作陷入被动。

 

　　对于案件的委托执行，《民事诉讼法》、最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》、《关于人民法院相互办理委托事项的规定》《关于人民法院执行工作若干规定（暂行）》和《关于加强和改进委托执行工作的若干规定》等法律法规都作了相应的规定。明确了委托执行范围、委托方式方法和程序、委托与受托法院各自权利义务以及对委托执行案件的监督管理。这些法律规定即涉及委托执行的程序问题，也涉及到实体问题，是委托执行的法律根据，委托法院和受托法院以及各方当事人必须共同遵循。

 

　　二、委托的内涵

 

　　何为“委托”，查阅《辞海》可知其最早见于《左传.文公六年》，其文曰：“古之王者，知命之不长，是以并建聖哲，树之风声，分之采物……告之训典，教之防利，委之常秩，道之以礼，则使毋失其土宜”。《辞海》将“委”解释为“托付”。《合同法原理与适用》丛书将民间委托界定为“将自己的事情交给他人去办”。1《合同法释解与适用》认定委托合同是“以为他人处理事务为目的的合同”。 2《行政法与行政诉讼法》认为行政职权委托是指“行政主体为实现行政目标，在自己不能亲自行使某种职权的特殊情况下，委托其他行政机关以该行政主体的名义行使该行政职权。其行为的法律效果由委托机关承担的活动”。3《民事诉讼法及配套规定新释新解》在解释委托执行时认为，“委托执行是负责执行生效法律文书的法院，在不便执行的情况下，委托便于执行的其他人民法院代为执行”。4从上述法律规定和专家学者观点看，民事委托、行政委托和司法委托的概念大同小异。其基本构成要件是：委托人与受托人之间的相互信任是发出委托或接受委托的基础和前提。受托人按照委托人的指示或者所委托的事项办理或管理委托人的事务。民事委托人与受托人是特定的主体，应当是特定双方当事人之间达成合意，委托的法律效果由委托主体承担。行政职权委托和司法委托的主体只能是行政机关或司法机关。委托的目的是实现委托人民事、行政或司法目标。

 

　　法学界和实务界对委托与代理的概念常有不同观点和论述，案件委托执行司法实践中两者也容易混淆。主流观点认为委托与代理既有重叠类似，也有区别和不同。法律上的委托是一方委托他方处理一定事务，他方接受委托，受托人可以以委托人的名义活动，也可以以自己的名义活动。代理关系中，授予代理权属于单方行为，被代理人的意思表示就发生授权效力，代理人的代理权由此取得。而委托必须是受托方接受委托才产生委托关系。代理关系存在于被代理人、代理人和第三人之间，因此，其法律效力及于这三方当事人。委托的法律约束力仅限于委托人和受托人，与第三人毫无关系。5笔者以为法院间因案件委托执行而产生的关系是基于法律规定产生的司法委托关系，这种委托有强制性的一面，又有协商一致的方面，既遵循了民事委托的基本原则，又不完全等同于民事委托。实践中委托法院与受托法院要按照法律规定的事项和程序进行委托，委托内容受到法律规定的约束。同时，委托方在相当程度和许多事项上要与受托方协商取得受托方的同意。法院间案件委托执行关系的产生仅与受托和委托法院双方有关，与第三方被执行人毫无关系。因此，由法院间案件委托执行应该属于委托关系而非代理关系。

 

　　三、法院间委托关系的特征

 

　　就法院之间委托层面而言，笔者认为暂且将其称之为司法委托较为贴切。从民事、行政、司法委托关系共同特点出发，法院间委托关系具有五个方面的特征：

 

　　（一）委托依据的权威性。现行委托执行法律除全国人大通过的法律文件外，还有最高人民法院有关规定和散见于司法解释等法律文件中的相关规定。这些法律规定对于建立委托执行机制，打破地方和部门保护主义藩篱，减少对法院执行工作的各种干扰，卓有成效的依法保护当事人利益，促进社会主义市场经济的发展提供了有力的法律武器，具有不容置疑的权威性。全国人大、最高人民法院设立委托执行机制，首先是基于对各地、各级人民法院法律忠诚度的高度信任，对维护法律尊严、实现法制统一能力的信任，对执行队伍素质的信任。其次全国法院系统之间有着天然的联系和相互配合责任，依法开展司法协助，实现全国范围的司法统一是法院工作人员的天职。第三是法院执行系统业务工作特点决定了建立全国性法院委托执行机制的必要性和可行性，以执行案件统一管理、委托执行机制和执行威慑系统为基础，构成了上下统一、纵横协调、覆盖全国、坚强有力的执行体系。四是委托执行的目的是为了实现司法统一，依法保护当事人合法权益，维护司法权威，实现司法公正和公平正义。

 

　　司法委托的权威性体现在法律强制转移了委托法院部分执行权。各地各级法院对应当委托执行的案件，除少数特殊情况之外，必须委托执行。对应以委托执行为主的案件，一般也应当委托外地法院执行。案件的委托标志着委托法院对该案执行权已经部分转移，不再拥有委托他人行使的那部分权力。严格的讲，应当委托而不委托就违反了法律规定。另一方面司法委托的权威性体现在法律明确授予受托法院部分执行权。受托法院接到委托即取得该案件委托事项的执行权，无法定事由不得拒绝委托。委托案件符合条件的，应立案并移交执行局执行，执行局接案后须将承办人、联系电话等告知委托法院，并在规定期限内采取执行措施。在执行中要严格依照《民事诉讼法》和最高院有关规定，按照委托的事项开展执行工作，有权依法采取各种强制执行手段和对妨害行为依法采取强制措施。

 

　　（二）委托与受托主体的特定性。按照法律规定，依法应当或可以委托执行、调查、送达、宣判的，可以委托当地法院代为执行、调查、送达或宣判。委托的主体只能是对上述案件有管辖权的法院或者有权作出生效法律文书的法院，其他任何组织或个人无此权利。受托一方只能是被调查、送达、宣判、执行人或者被执行财产所在地的同级法院或上级法院。委托执行要以受托法院对执行标的物或被执行人有民事管辖权为基础，不应委托给没有任何管辖基础的法院。根据委托的原则，委托执行的法律效果由委托主体承担。委托执行时，受托法院以委托法院的名义开展执行工作，委托法院不派人赴外地参与执行，对已经委托的案件，委托法院也不得再自行执行。倘若受托法院据以执行法律依据有问题，造成执行错误，委托法院须承担法律责任。受托法院按照委托要求，完成受托事项即执行完毕，也必须函告委托法院，由委托法院作出相关裁定或者结案处理。当然，如果受托法院在执行中违反法律规定，错误的执行了判决、裁定和其他法律文书，按照《国家赔偿法》等相关规定应当承担相应的法律责任。

 

　　（三）委托范围的法定性。法律对委托与受委托的范围作了较为明确的规定，按规定不能委托的案件，委托法院不得委托。为了防止委托法院推卸责任，甩包袱转移压力，把不应委托的案件委托给受托法院，影响公正与效率原则和法律尊严，现行法律对不能委托的案件作了明确的限定。比如：对于无确切住所，被执行人长期下落不明又无财产可供执行的；有关法院已经受理以被执行人为债务人的破产案件或者已经宣告其破产的案件，就不能委托当地法院执行。此时，委托法院不得委托，受托法院也不可能接受委托。法律同时规定对被执行人在不同辖区内有财产，且任何一处的财产不足以单独清偿债务的；分布在不同法院辖区的多个被执行人对清偿债务承担关联责任的；需要裁定变更或追加本辖区以外被执行人的；案件审理中已对当事人在外地的财产进行保全，异地执行更为方便的；因其他特殊情况不便委托执行，经高级法院批准的等5种案件，可以不委托。我理解可以不委托是指不委托为常态，委托为特例。特殊情况如果需要委托的，绝不可以“拉郎配”，由委托方说了算，而需由双方协商决定，受托方愿意接受即可予以委托，不同意就不能委托。对受托案件，受托法院只能对委托手续材料进行审查，既无权对委托执行的法律文书作实体审查，更不能拒绝委托，这是法律对受托法院的限制性规定，须无条件执行。

 

　　（四）委托方式的特别性。委托有特别委托与概括委托之分。概括委托是委托人将一切事物概括的委托给受托人，由其全权处理。而特别委托是委托人委托受托人处理一项或者数项事务，特定事务履行完毕，委托关系即行解除。

 

　　案件执行委托是一种特别委托而不是概括委托。其特别委托的特征尤为明显：一是法律没有允许委托法院将案件全权委托给受托法院处理。委托法院出具委托执行函列举的委托事项必须明确清晰，指向清楚而不含混，被执行人、执行标的物等情况要准确无误，除明确指向的委托事项处理权外，案件最终管辖权不得转让。委托函指定委托的事项，就是受托法院要执行的受托事项。二是委托法院保留了委托案件执行程序中重大问题的裁决权。对需要追加或变更被执行人，案外人提出异议等执行中的重大问题，只有委托法院有权处理。即便是作为执行依据的法律文书有错误，也只能函告委托法院由其审查决定是否继续执行或停止执行。三是委托法院保留了中止、终结裁定权。受托案件需要中止或终结执行的，受托法院只须履行提供相关证据材料并函告委托法院的义务，而没有作出裁定的权利。受托法院在执行受托案件中所下达的裁定，仅限于调查、扣押、查封、冻结等执行措施的裁定，法律从来没有赋予委托法院作出涉及当事人实体权利裁定的权利。四是自行执行权和期限外委托权受到限制。需要委托执行的案件，委托方应在一个月内办完委托手续，超过期限的，需经对方法院同意。案件委托后，未经受托法院同意，委托法院不得自行执行。五是法律文书转移和档案保管权的变更。案件委托时，涉及该案的部分法律文书，如生效法律文书副本原件、书面委托函、立案审批表复印件及有关情况说明要移交给受托法院。受托法院对执行过程，特别是重大事项要制作笔录。执行完毕时要将各种材料整理成卷，交委托法院存档备查，档案的保管权要物归原主。六是取得对委托案件的部分监督权。委托法院在规定期限内不执行的，委托法院可以向其上级法院提出指令该院执行的请求。上级法院接到请求应当下达执行指令，并及时告知委托法院。委托法院可以向受托法院询问所委托案件的执行情况，也可以督促受托法院抓紧执行，受托法院有义务据实告知。在受托方面特别委托的特征表现为三点：一是受托法院对执行中的重大问题没有裁定权。如上所述，遇有需追加和变更被执行人的，由委托法院行使裁定权；遇有案外人异议的，只能转交异议书而没有处理权；法律文书有错误，只能函请委托法院审查决定继续执行或停止执行，受托法院必须按照委托法院的裁决去办。在执行实务中，有的法院置最高院的明确规定于不顾，在受托法院将第三人异议转交委托法院请其依法裁决时，竟然回函要求受托法院自行裁定驳回异议，这是十分荒唐的。二是无权决定受托案件的中止或终结。需要中止或终结执行的，受托法院要履行提供证据材料的职责，而无权自行裁定中止或终结执行，下达裁定权在委托法院；三是有限行使委托案件管辖权。受托法院执行受托案件仅限于委托函所载明的执行内容，没有要求执行的事项，受托法院不得自行执行。如有的案件有两个以上被执行人，委托法院只委托执行其中一个被执行人的财产，那么，即使另一个被执行人财产也在受托法院辖区，受托法院也不能越俎代庖，自行执行另一个被执行人的财产。只有在执行担保、执行和解及案外人对非属法律文书指定交付的执行标的物提出异议情况下，受托法院才可以不必交委托法院处理而依法直接处理，法律对受托法院执行权的限制由此可见一斑。

 

　　（五）委托期限的确定性。对于委托案件的委托期限法律没有专门规定。但是，纵观立法机关和最高审判机关关于委托执行的法律条文，不难看出所谓委托执行的“委托”不是无期限的委托，而是对一次执行程序的委托。首先，执行的期限是明确具体的。受托法院收到委托执行手续后，十五日内必须开始执行，三十日内应当执行完毕，最迟要在六个月内执行完毕。也就是说受托法院必须在六个月内完成执行程序。在此期限内经过调查、执行，一般应该查明被执行人的履行能力，也应当取得一定效果。如果标的物执行到位，受托法院发出代办事毕函，委托法院可以据此终结结案。如果认为符合中止、终结执行条件，应当建议委托法院作出裁定，由其及时中止、终结。由此可见，在执行不能的情况下，建议中止或者终结是受托法院唯一的处理形式，法律没有给予受托法院其他任何处理渠道。其次，委托案件管辖权是明确的。最高法院的《执行规定》虽然对案件委托执行后，委托法院是否可以作结案处理作出明确规定。但是，从上述分析可以看出，案件的委托并不标志着委托法院对该案整个司法程序的结束，而是对执行这道程序的一次委托。案件委托后，其管辖权在委托法院，重大事项裁决权在委托法院，中止、终结权也在委托法院。受托法院发出代办事毕函，建议中止、终结函，就标志着本次委托执行程序的结束，委托与受托关系终结，在执行实务中，案件一旦委托出去，即作结案处理的情况在委托法院屡见不鲜。可是在没有对委托案件执行程序下达法律文书的情况下，委托法院如果作结案处理，那么，受托法院在执行中如果出现需要中止、终结的重大事项，要求委托法院依法裁定中止、终结，委托法院对已报结的案件如何下达裁定？如果受托法院因某种原因对委托案件不能执行，将案件退回委托法院，委托法院又作何处理？其三委托案件恢复执行的启动权是明确的。最高院在《关于人民法院执行工作若干的规定（暂行）》第104条的规定：“中止执行的情形消失后，执行法院可以根据当事人申请或依职权恢复执行”。请注意，最高院这里指的是执行法院而不是受托执行法院。同一个规定的第十四章，对委托执行、协助执行和执行争议作了较为详尽的规定，没有任何一条给予受托执行法院对中止案件启动恢复执行程序的权利。恢复执行是相对中止执行而言，受托法院对受托案件根本就没有中止权利，如何能有恢复的权利？要求受托法院行使恢复执行权犹如无源之水、无本之木，毫无法律依据。由于委托法院拥有对委托案件终极管辖权，因此，申请人恢复执行的要求只能向委托法院提出，由委托法院受理并决定是否恢复。委托法院认为需要恢复执行，必须由其依法启动恢复执行程序。启动后，委托法院认为有继续委托的必要，须提供新的切实可供执行的财产线索，并另行办理委托手续。受托法院在对恢复执行理由作必要审查后，可以另行立案执行。

 

　　四、在创新和发展中做好委托执行工作

 

　　委托执行是执行工作的重要部分，维系着社会和谐稳定，牵连着群众的经济利益，关乎司法权威信誉，受到社会各界关注，也是执行的难点和热点问题。受托法院领导应当高度重视委托执行工作，办案人员要以精心、细心、用心的态度，立足本职，胸怀大局，不畏艰辛、不怕困难，敢于攻坚，千方百计执行好受托案件。要善于学习吸收新的执行工作理念，借鉴国内外、路内外法院先进的执行经验，勇于探讨，大胆实践，在工作中增长才干，提高能力，争取执行工作的新进步。

 

　　（一）要善于吸收新的执行理念。理念是一个源头性、前提性、战略性的重要问题。当前，执行工作面临着新的发展机遇和挑战，有许多新的前沿性、突破性的理念需要学习、吸收和借鉴，为我所用。比如：有的专家学者提出对传统的法律文书执行力的终结要重新认识。实际上，执行终结可以从两种意义上去认识，一种是整个法律文书执行力的终结，就是在执行程序上，案件一旦终结，就不可能再次启动，就是俗话所说这个案子成了死案，这是传统的认识。另一种是具体执行程序的终结，就是把执行程序上的终结，看作是一次执行程序的终结，也就是说终结是本次执行程序的终结。6按照这种理念，终结只是一次执行程序的终结，在符合法律规定的情况下，已经终结的法律文书执行力可以恢复，执行程序可以多次启动并终结。依此观点，终结的案件只要重新具备了可以执行的条件，尚且可以死而复生恢复执行程序。在此思路指引下，完全可以将委托执行的“委托”看作是一次执行程序的委托，受托法院完成了委托事项，就完成了本次委托执行程序。因此，要求委托法院受理申请人恢复执行的请求，决定恢复执行程序启动，继续委托的，重新办理委托手续是有道理的。而受托法院对再次委托的案件进行必要的审查，重新立案执行也是应当的。

 

　　再比如，按照传统的理解，生效法律文书进入执行程序后，申请执行人的权益便进入了国家强制力保护期。理论上讲只要执行财产尚未全部到位，申请人不放弃权利，没有法定事由，这个保护期是没有终局的，法律对被执行人的执行力就始终存在。这样的规定合理吗？可行吗？刑事诉讼法明确规定了刑事诉讼期限，追诉期限依照犯罪对社会的危害程度确定，即便是判处死刑的罪犯一般超过20年就不再追诉。在民事执行规定中，申请法院执行生效法律文书的期限，双方或一方当事人是公民的期限为一年，双方是法人或其他组织的期限为6个月。超过这个期限就丧失了申请法院强制执行的权利，法律文书所确定的实体权利将不受司法的保护。由此可见，公权力无论对犯罪人的追究，还是对民事当事人利益的保护都是有期限的。在市场经济背景下，经营的收益和风险并存，机遇与挑战同在。进入执行阶段的经济纠纷案件，产生于生产之中，孕育于经营之内，是市场风险的体现。法律的判决只是对守法经营者利益应当给予的保护，而不是对经营者市场风险的保护。笔者认为对守法经营利益的保护应该有一个相对合理的期限，超过这个期限，就应该由经营者自己承担责任。对基于经营风险产生的权益在执行期限上不设限制，使本应由市场经营主体承担的风险变成了法院无法摆脱的责任，其结果必然是旧存积案越积越多，执行难问题积重难返，社会指责无法缓解，法院长期背负执行不力的压力。而对于经营者市场风险意识的形成，公正合理市场经济秩序的建立，和谐社会的构建有害而无益。

 

　　（二）要善于借鉴好的执行方法。受托法院对于委托执行的案件也要象自己的案件一样，充分发挥主观能动性，穷尽各种执行手段。比如：债权凭证制度既能真实地证明债权人的权利存在，又能客观地反映被执行人无力履行给付义务的实际情况，直观、动态地反映出申请执行人享有债权的情况。虽然实施该制度颇有争议，但在实践中已显示出强大的生命力。再比如：加大申请人提供线索的责任，确保其律师依法调查被执行人财产情况的权利，充分发挥律师在调查举证方面的积极性，引导律师明确告知申请执行人若不能提供被执行人财产线索，没有可供执行的财产，法院会依法中止执行，使其充分预见到举证不能的后果。还比如：充分利用悬赏举报形式，鼓励有关知情人员提供被执行人的财产状况或其到期债权。还有执行听证、提级执行、指定执行、交叉执行等等兄弟法院行之有效的执行方法和手段。铁路法院都大有学习、借鉴的必要。只要认真学习，积极探索，勇于实践，执行难的问题一定能够得到缓解。

 

　　委托是古老的民事关系类型，在古巴比伦汉谟拉比法典中就有关于委托合同的规定，委托的原则是人类在长期社会生活、经济生活中提炼出来的普世原则，案件的委托执行正是遵照委托的基本原则确立的司法制度。委托与受托法院都应当依照法律规定、立法原意、法律原则办案，而不能只考虑各自的方便和利益，不顾当事人的权利保护，只考虑自己的结案率，不考虑兄弟法院的困难。要站在立党为公、执法为民，构建和促进和谐社会的高度，执行好、协调好、处理好委托案件，切实为解决执行难作出自己应有的贡献。