论国有资本经营预算制度的法理基础与法价值

　　内容提要: 国有资本不仅具有资本的自然属性，即资本增值性，还具有公共性，因而表现出双重属性。国资预算是一种不同于公共预算的特别预算或曰专门预算，其应更具灵活性。在法学语境下，国资预算制度是调整国有资本经营收支关系并规定各利益相关主体权利义务的法律制度。国资预算制度的客体包括金融类国有资本在内的各类企业国有资本及其经营收支行为。国资预算制度的法理基础是国家股东权理论，分红权是国家股东权的核心。国资预算制度的价值主要表现为公平、效益和民主。

　　作为世界上拥有最多国有资产的国家，我国《企业国有资产法》的制定对于保障国家的财产权利具有里程碑意义。《企业国有资产法》不仅反映了改革开放三十年来的经济法学理论上的创新成果，而且确认了诸多创新制度，其中一个重要的创新在于确立了国有资本经营预算制度（以下简称国资预算制度）。对这一创新性的国资预算制度所涉及的基本问题进行法学理论上的研究并探讨其实践的法价值是十分必要的。要明确国资预算制度，首先应当弄清其基本范畴的内涵，这些基本范畴主要包括国有资本、国有资本经营预算、国有资本经营预算制度等。

　　一、国资预算制度的基本范畴解析

　　（一）国有资本及其双重属性

　　根据公共产品理论，可以将国有资产分为公共性国有资产和营利性国有资产。当国有资产转化为公司的资本金，则称之为国有资本，这是建立在现代公司理论基础上的。相应地，国有资本包括公益性国有资本和营利性国有资本。资本表明的只是一种资本金投入，并不能涵盖投入的目的。所以，一般认为，国有资本具有资本的自然属性，即资本增值性；同时它又不同于其他的社会资本，还具有公共性，即表现出双重属性。国有企业可以从事营利性经营，如一般的公司企业；也可以从事政策性经营或公益性经营，如政府设立的水、电、公共交通等公用事业企业或控股公司、政策性银行等。

　　一个普遍的“重叠共识”是，由公有制为主导的国情和历史因素所决定，我国有一个不同于西方国家的国情，就是国有企业多数存在于竞争性领域，在改革中又不可能使之退出竞争性领域，将其完全‘私有化”。而发达资本主义国家的国有企业多存在于非竞争性领域，它们无论在数量上还是在国民经济中所占的地位和份额，都不可与我国的国有企业相提并论。[1]我国的国有资本与西方国家不同的特点，是我国建立国资预算制度的认识起点；巨量国有资本的存在，使对其收益和投入的计划与预算尤为重要。

　　（二）国资预算的概念及性质

　　国有资本经营预算是指国家所有权代表机构依法定授权，以国有资本出资人身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本经营支出的专门预算。此处的国有资本仅指以营利为目的的资本投入及其收益，公用事业类国有企业其资本性质虽然也是国有，但目的是为社会提供公共产品和服务，理应纳入公共预算。

　　国资预算在建国后经历了建设性预算、国有资产经营预算、国有资本金预算、国有资本经营预算的脉络演进[2]，其究竟是何种性质的预算，相对于公共预算其程序是否有特别之处？对于这个关键问题，《企业国有资产法》并没有作出明确规定，仅在第58条规定，国家建立健全国有资本经营预算制度，对取得的国有资本收入及其支出实行预算管理。对事物性质的认识是研究的基点，笔者认为，国资预算是一种不同于公共预算的特别预算或曰专门预算，其应更具灵活性。“欲求超胜，必先会通”。国资预算是一个经济学与法学融和的交叉性课题，对其性质的认识宜建立在融合财政学和财务学的既有成果之上，方能打通两学科之间的暌隔。财政学的研究主要是以马克思关于国民收入分配的两种不同属性为立论基础，认为赋税反映国家与企业、劳动者之间的分配关系，即财政属性的分配关系；利润则反映生产资料所有者与劳动者之间的分配关系，即经济属性的分配关系。赋税和利润作为不同属性的分配形式，从实质上说，反映了国家主权所有者和生产资料所有者凭借不同的权利，以不同的物质实体作为依据，共同参与剩余价值分配所形成的分配关系。前者的预算形式是供给型的公共预算；后者的预算形式是经营型的国资预算。其中，经济属性的分配关系在社会主义国家表现得尤为明显。财政学界关于国资预算的认识以双元结构财政论的学者邓子基、张馨、李松森为代表（邓子基着重从财政的两种属性分析入手，而张馨主要以市场失灵作为区分公共预算与国资预算的节点），[3]认为国资预算即国家作为生产资料所有者所参与的经济属性的分配。财务学界则以所有者财务论作为基本分析框架，认为相对于经营者预算，国资预算是国家作为所有者或出资人的财务预算，国家财务是社会主义国家作为生产资料所有者，对国有资产生产经营单位所进行的资本金投入与取得收益的经济活动及其所形成的经济关系。其领军人物为国家财务论的创始人郭复初[4]。两种学说的研究路径迥异，但殊途同归，并无优劣之分，只是国家财务论更为明确地指出国资预算的定位。二者均认为国家的所有者职能应独立存在，其预算收支虽同属政府预算，应受到最高权力机构的监督，但其不同于以税收作为主要收入来源的公共预算，应构造与公共预算相对独立的预算收支体系。[5]笔者赞同国资预算必须根据财务运行的规律，按照宏观财务预算的要求反映国有资本的经营过程及结果。

　　（三）国资预算制度及其客体

　　国资预算制度可以从多个角度进行解构：其可以理解为经济学中政府关于财政资源的配置及效率的制度；也可以理解为政治学中人民与政府之间的权力博弈的制度；还可以理解为管理学上政府进行资金管理的工具。在法学语境下，国资预算制度是调整国有资本经营收支关系并规定各利益相关主体权利义务的法律制度。政府与国有企业之间的国资预算关系经过企业国有资产法、预算法的调整而上升为国资预算法律关系，其预算编制、执行和决算行为必须受国资预算制度的实体与程序方面规定的制约。

　　国资预算制度的客体包括金融类国有资本在内的各类企业国有资本及其经营收支行为。当然，此处所言的金融类国有企业，不包括以非营利为目的的政策性金融机构，如证券投资者保护基金公司、国家开发银行等。此外，在中央层面，除了国资委监管的143家企企，还有各个部委下属的近5000多家国企，广泛分布在铁路、邮政、农垦、烟草、教育、文化、科技等系统，这些企业的资本也属国资预算制度的客体。

　　二、国资预算制度的法理基础是国家股东权理论

　　（一）国家与企业的分配关系历史梗概

　　国有资本管理体制和国有企业改革的历史说明，国有企业改革是改革的主要矛盾，是企业收入目标与政府财政收入目标存在一个分配性的矛盾，是一个利益分配关系[6]。政府作为出资人与国有企业之间的资本关系在对出资人的资本投入、运营和收益分配上还没有形成健全、有效的制度体系。国有企业改革到今天，需要建立明确的、有约束力的资本关系，而国资预算制度正是这一改革思路的最佳反映。

　　我国国企改革大致经历了利润留成和经济责任制、第一步利改税、第二步利改税、承包经营责任制等阶段。国企分配制度改革中存在一个突出问题，即没有从理论层面区分国家作为政权行使者和国有企业股东的两种不同身份，利税之间始终存在着紧张关系。股份制改造和建立现代企业制度的出现是国企改革的重要节点。回顾过去，以“放权让利”为特征的早期改革“既不涉及产权的界定，也不涉及承包者对所有者的财产责任”[7]。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出建立一个适应社会主义市场经济要求的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，是我国国有企业改革的方向。国家开始以股东身份来调节其与企业的分配关系。

　　分税制改革是国家股东权思路的延续。从1994年1月起，国家以企业所得税为突破口进一步调整国有企业分配关系。在利润问题处理上，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》指出：作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时提出要‘逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度”。但在实际工作中，因1994年起新设企业，绝大多数由1993年以前注册的老国有企业出资或改制而来，仍享受税后利润不上交的政策，该办法并未得到有效执行，从而形成了目前集团公司不向国家上交利润的格局。至此，国家与企业之间的分配关系改革出现了断裂。必须指出的是，自股份制改革以来国务院关于分税制的决定并没有取消利润上交，而是基于国家的资本所有者身份和国企经营困难的充分认识，允许企业暂免上交而已。因此，国企改革并没有偏离市场化的取向；现在恢复上交利润，只是过去改革思路的一种延续，而非颠覆。

　　（二）分红权是国家股东权的核心

　　作为公司的终极所有者，股东设立公司的目的即在于获取资本增值，因此在股东自益权中，对股东最有价值、最根本的权利的莫过于股利分配请求权或曰分红权。该权利是指股东基于自身公司股东身份依法得以请求公司向其分配股利的权利，是公司股东的固有权利，不容任何人剥夺或限制。

　　前己述及，施行国资预算制度的经济学理论依据是国家财务论，即国家以所有者身份获得利润并据以安排相应的资本性支出。从法理上看，国家所有制具有三种法律实现方式：所有权（或物权）形式、债权形式和股东权形式。从改革的实践看，我国国有企业的产权结构先后经历了物权模式（国家所有、国家经营）阶段、债权模式（国家所有、企业经营）阶段和股东权模式（国家享有股东权，企业享有法人所有权）阶段。[8]在国家所有制实现的物权模式下，生产资料占有人是通过行使对生产资料的所有权，也即通过直接对生产资料进行占有、使用、处分和收益来实现占有利益的，在这种模式下，是典型的所有与经营合一的生产模式，是计划经济下国有企业的主要状态。“放权让利’式改革虽然取得了一定的成效，但是它是政府计划经营体制内的改革，没有在根本上触动国家所有制实现的物权模式，不可能从根本上解决国家所有制经济面临的难题。[9]在债权模式下，国家通过与企业订立承包、租赁合同以及授权经营等方式赋予企业经营权，并保留自己对企业财产的所有权。在发达国家（如美国），国有企业多采用承包、租赁等经营模式，但是从中国既往的实践来看，债权模式在我国由于经营者短期行为所造成的国有资产流失，使这种经营模式昙花一现。虽然这段时间的国家与企业的分配关系体现了由资源配置到权利配置的思路，但由于这种改革是将国有企业作为行政机关的附属物而反复下放或者“上收”，故有的学者将其称为“行政性分权”[10]改革战略。从1994年的松司澎和《国有资产监督管理条例》实施之后，我国的国有企业改革在实质上放弃了以“承包责任制”为核心的合同模式（经济责任制）的管理和激励方式，而代之以股份制改革后的产权加监管(property＋regulation)模式。[11]在确立了现代企业制度的改革方向后，股东权模式开始成为国家所有制实现的基本方式。从最初的国家所有权模式过渡到国家股东权模式，是对处于营利性领域的国有企业国家所有权行使方式的认识深化，是改革思路的更新。国家股东权保护是国有企业公司制改革以后国有资产保值增值的关键和难点问题。[12]分红权是股东权的核心，股东出资的目的在于获得资本回报，而回报的方式则是分红权的实现。如今重启国企利润上缴制度，是国家股东权的理性回归。

　　三、国资预算制度的法价值

　　法的价值是指法对于人的需要的满足，一般认为法的价值主要包括秩序、效益、民主、自由、平等、公平、正义等等。法的价值问题是法学研究不容回避的中心命题，研究国资预算制度亦不例外。国资预算制度的价值主要表现为公平、效益和民主。

　　（一）国资预算制度的公平价值

　　我国已经确立了社会主义市场经济体制这一改革目标，但其最终实现，尚取决于国有企业改革的成功。[13]国有企业与股东之间分配关系的改革与完善，是将国有企业建成完全市场主体的必由之路。从理论上讲，市场经济无非是两条：一条是引进市场关系，另一条就是引进资本关系。[14]其中，引进资本关系就是谁投资、谁所有、谁控制、谁受益，不同经济主体在明晰产权的基础上展开竞争。资本及其运行机制实质在于实行资本的不断增值与优胜劣汰，这是市场经济运行的核心。

　　公司作为股东投资的工具是公司最为基础的本质。改革之初，国家最初的财务契约安排并不是按照所有者的角色来决定的，其中政府作为宏观经济管理者的角色始终被置于财务契约关系安排中的重要地位，这也导致了国有企业改革过程中的财务契约关系始终没有按照出资人与企业之间的正常逻辑得以明确，也就是说，出资人在资本投入、运营和分配过程中，没有按照出资人利益最大化的原则实现资本的逐利性。[15]这种改革的缺陷使得国有企业始终沉溺于‘预算软约束”[16]的幻觉中，不愿也不能成为独立自主经营的主体。是否分红是判断企业营利性的标尺，国资预算制度对于明晰国有企业的营利主体地位颇有裨益，是企业市场主体改革到位的客观需要。国家股东长年无法得到分红，违背了同股同权同利的原则；本应归属于国家股东的财富被经营者支配，这对于国家股东是极不公平的。当然，国家作为股东所获取的盈余分配只是企业利润的一部分，而不可能是全部；这符合企业可持续发展的条件，也符合现代公司财务制度的一般规律，更是国家与企业之间达致和谐分配关系的要义，绝不能重新回到企业是义务主体的最坏纳什均衡中去。

　　（二）国资预算制度的效益价值

　　人们从事一定的行为、实施一定的措施，要讲求效益，实际上就是要讲求效果，而这种效果又应是对行为者实际上有利、有益的效果。所以法与效益的关系，实际上就是法与其确认、分配、保护和促进实现的社会利益的关系。法对主体之所以有价值就在于它能给主体带来一定的效益，满足主体的需要和利益。从而法的效益问题也就是法的价值问题。[17]毋庸置疑，经济法所追求的效益是社会整体经济效益，这一理念要求个体和局部的效益服从社会整体的效益。国资预算制度是由作为经济法体系构成中的预算法与企业国有资产法交叉调整的，也体现了个体局部效益服从社会整体效益的特征。以国有经济的布局调整为例，从表面上看，国家股东分红权与资本的再投入遵循民商法即可，但我国正处于一个国有经济布局调整的时代，国家股东的行为并非单纯为了追求资本回报最大化。因此，就单个企业而言，确实会出现政府的分红或投资决策影响其长远发展的情况。在国有经济宏观布局的战略性调整中，必须以全球化的眼光对产业结构加以调整和升级，塑造具有国际竞争力的企业集团，这需要渗透国家意志的经济法加以调整。通过制定切实可行的国资预算制度，一方面对于国家需要扶持的支柱产业和高新技术产业的企业补充资本金，同时减少分红甚至不分红；另一方面，按照“有进有退”的原则，对现有国有资产存量进行结构调整，通过对一般竞争性国有企业收取高额红利或采取售股变现、收购兼并、债务重组、破产清算等方式退出市场。通过国资预算制度引导国有资本投资方向和领域，提高国有资本的集中度和竞争力。国有企业竞争力的增强有助于加速工业化的进程，符合社会主义公有制本质的要求，更符合全体人民的根本利益，是国资预算效益价值的根本体现。

　　（三）国资预算制度的民主价值

　　尊重和体现选民意志，确保政府的财政收支活动都来源于人民的授权并接受人民监督，这是财政民主的首要内容。[18]国家所有权是人民主权原则在财产领域的体现，国有资本的所有者是全民，其收益也必须归全民支配。从法律上讲，国家所有权的特征在于，全体人民的任何个体成员都不得主张量化国家所有权于任何个人，因此任何个人都不可能转让其权益份额，也不可能“退出”国家所有权[19]。各国宪法主要通过间接的代议制形式实现人民当家作主，国家所有权的行使亦需要通过借助代议制的运行方式加以完成。在我国，每年的人大会议上，人大代表有权对国有资本收益的安排计划进行讨论并审批，然后由国家所有权的代表机构负责实施。通过国资预算的编制、执行及决算的全过程监控，方能体现国有资本“全民所有”的性质，保障人民对于国有资本收支的知情权、决定权以及监督权。长期以来，公众的预算参与权未能得到有效保障。必须以国资预算制度为契机，使公众加强对预算支出的监督和民主化建设，更好地服务国有资本以及回报社会。虽然国资预算的性质是出资人的财务预算，不同于传统公共预算，但其终究是政府预算，必须遵循政府预算编制、审批、执行的基本流程。尽管其相对于公共预算可能具有一定的弹性，不过，不能将国资预算视为政府内部的事务，而不必经过权力机关的审批和监督，全然在政府内部封闭运行，由其自行决定巨额国有资本收益的使用。国资预算制度作为规范政府收支活动的一种方式，不应脱离公共财政对于预算制度的基本要求和基本原理，对政府权力的监督与制衡是其应有之义。国家所有权与私人所有权的本质不同在于，其为全民公共所有权，[20]国家所有权事务在本质上属于国家的公共事务，应在人民参与、人民授权、人民监督的条件下，做出各种重大决策。对于当前的中国国家所有权事务来说，最为迫切的就是需要树立民主价值理念，并以此建立实现全民所有理念的政治和法律体制。由此观之，以民主价值为导向的国资预算制度的确立，就不仅仅具有完善政府预算法律制度本身的意义，更具有完善我国社会主义民主制度的重大意义。《企业国有资产法》第60条规定，国资预算按年度单独编制，纳入本级人民政府预算，报本级人民代表大会批准。这是国资预算制度民主价值的充分体现。

　　注释:

　　[1]参见史际春：《国有企业法论》，中国法制出版社1997年版，第18页、自序。

　　[2]一般认为，国有资本经营预算发轫于新中国成立后的建设性预算，其实不然。国家所有者的出资人财务预算在南京国民政府时期即已显现。1942年11月18日和24日，由南京国民政府财政部、经济部共同会拟的《国营经济建设事业监理办法草案》，分两次在行政院审查室进行审查并获得通过。按照这一监理办法，无论是中央还是省营的国有企业都必须按照规定编制营业预算，其国有资本的投入以及盈余分配，都应该列入国家总预算内。详见张忠民：《略论南京国民政府时期国有企业的经营预算制度》，《上海经济研究》2007年第12期。

　　[3]详见张馨：《双元结构财政—中国财政模式研究》，经济科学出版社1999年版，第200-225页；邓子基、陈少晖著：《国有资本财政研究》，中国财政经济出版社2006年版，第33-43页；李松森：《两种属性分配理论与财政政策研究》，中国财政经济出版社1997年版，第2-18页。

　　[4]详见郭复初、王建中：《资本市场与国有资本监管》，清华大学出版社2005年版，第150-170页。

　　[5]但是两种学说也不是没有分歧。如在国资预算的编制主体上，双元结构财政论认为在一体两翼的模式下，国资预算仍应由财政部门来编制；而国家财务论认为，国家财务相对独立，应由国资部门负责编制。关于编制主体属于国资预算的程序法问题，且与国资委的法律地位问题密切相关，限于篇幅，另文述之。

　　[6]刘伟：《关于国有企业改革的几点看法》，载史际春、邓峰主编：《经济济法学评论》第三卷，中国法制出版社2002年版，第293页。

　　[7]厉以宁：《股份制与现代市场经济》，江苏人民出版社1994年版，第245页。

　　[8]刘俊海：《现代公司法》，法律出版社2008年版，第701页。

　　[9]李青山：《主义与方法—论国家所有制的实现形式》，中国人民大学2007年博士论文，第99页。

　　[10]在这一改革思路下，企业控制权在中央和地方政府之间的配置始终无法摆脱“放—乱—收—死”的恶性循环。参见吴敬琏：《现代公司与企业改革》，天津人民出版社1994年版，第119页。

　　[11]邓峰：《国有资产的定性及其转让对价》，《法律科学》2006年第1期。

　　[12]刘俊海：《制定法的思考》，《河南省政法管理干部学院学报》2008年第5期。

　　[13]参见史际春：《国有企业法论》，中国法制出版社1997年版，第18页、自序。

　　[14]史际春：《关注地方财产权一一地方能够与中央平等地所有吗？》，载史际春主编：性济法学评谢第四卷，中国法制出版社2004年版，第362页。

　　[15]张秀烨、张先治：《转型经济下的国有资本经营预算制度一一政府与国有企业财务契约关系的重构》，《发展研究参考》2007年第11期。

　　[16]预算软约束是匈牙利经济学家科尔奈在崛缺经济黝中提出的概念。科尔奈发现，社会主义经济中的国有企业一旦发生亏损或面临破产时，国家或政府通常都要通过追加投资、减税或提供其他形式的救助补贴的方法，使之不被市场所淘汰或清算，而国有企业的经营者通常也会预期得到国家的财政支持。

　　[17]孙国华、朱景文主编峭去理勃，中国人民大学出版社1999年版，第68页。

　　[18]刘剑文：恻政税收脚，法律出版社2003年版，第21页。

　　[19]王军：帼家所有权的法律神话一一解析中国国有企业的公司制实蹬，中国政法大学2003年博士论文。

　　[20]张建文：瞩型时期的国家所有权问题研究：面向公共所有权的思都，法律出版社2008年版，第102页。