从《决定》看我国司法鉴定管理体制的过去、现在和未来

　　内容提要： 本文以《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》为分水岭，对我国司法鉴定管理体制进行了回顾、现实分析和未来展望。以司法鉴定科学性、法律性的双重价值属性为准据，依据我国的司法鉴定所处的诉讼模式和社会现实，对新旧司法鉴定管理体制的特点及其不足进行了剖析，并展望了司法鉴定管理体制的未来发展方向，以期指导我国的司法鉴定管理体制的改革与实践。

　　引  言

　　司法鉴定具有科学性、法律性的双重属性，这决定司法鉴定制度不但要体现诉讼程序正义的法律价值诉求，而且要保障其科学的真实发现功能。司法鉴定程序构建主要注重的是司法鉴定的程序正义价值，体现司法鉴定的法律属性；而司法鉴定的自身制度建设，则主要是从保障真实发现的技术操作规范，鉴定主体能力资质的管理体制入手，是司法鉴定科学真实属性性的重要保障。从世界各国司法鉴定制度来看，有些国家注重司法鉴定的程序构建，通过完善的质询程序实现对司法鉴定人资格和能力的法律诉求，而对司法鉴定机构和司法鉴定人的自身制度建设往往重视不够，如英美法系传统的多数国家和大陆法系的日本构建的“鉴定人主义”的司法鉴定制度；而有的国家注重对司法鉴定机构和司法鉴定人的资格、能力的诉前严格管理，通过严格的司法行政管理制度，对鉴定机构和鉴定人的资格进行考核、管理，以期达到对司法鉴定真实性的保障，如主要的大陆法系国家和我国的香港、澳门地区的“鉴定权主义”的司法鉴定制度。笔者认为，依据司法鉴定的双重属性，我国旧有偏重大陆法系的司法文化传统和强职权诉讼模式，以及现今逐渐引入的注重当事人诉权保障的当事人主义庭审模式的改革趋向，我国不但要在诉讼制度上完善司法鉴定的各项程序制度建设，而且要在保障司法鉴定科学性的司法鉴定管理体制上做足工作，充分实现司法鉴定的双重属性价值，这符合两大法系不断取长补短、互相融合的发展趋势。

　　一、旧有司法鉴定管理体制的特点和弊端

　　建国以来，受苏联超职权诉讼模式的影响，我国司法重实体轻程序，注重打击犯罪，“逐步建立起一批以刑事侦查为主的鉴定机构。大多设在侦查机关。改革开放以来，适应加强民主和健全法制的需要，又陆续在审判机关，公诉机关和高校、科研机构设立了一批法医、物证等鉴定机构”[1]（P454）。这种分散型的多头管理体制满足了当时诉讼效率的鉴定需求，可以说适应了当时的诉讼实践，符合我国当时的强职权的诉讼文化，对司法鉴定制度的发展发挥了积极的作用。伴随经济、社会的发展，国家民主法治建设的日益进步，人权保障呼声的日益高涨，诉讼模式的转型，审判方式的改革，旧有的司法鉴定制度越发暴露出了弊端——不仅司法鉴定程序制度存在缺失与不足，而且旧有的司法鉴定管理体制引发了实践中的很多问题。突出表现为：

　　1.司法鉴定秩序混乱，“多头鉴定、重复鉴定、违规鉴定、久鉴不决等现象屡见不鲜[2]（P5），有些案件甚至”‘打官司’成了‘打鉴定’“[3]（P1）；

　　2.权属、职能分工不明，“侦查职能、起诉职能和审判职能与鉴定职能不分，缺位、错位和越位的现象突出，在行政权、检察权、司法权与鉴定管理权之间存在内在的冲突和难以解决的制度性矛盾”[1]（P455）；

　　3.司法鉴定管理混乱，部门山头林立，立法空白，地方法规、各地规章各自为政，“致使司法鉴定活动缺乏统一规范、统一标准和统一要求”[1]（P455）；

　　4.司法鉴定布局不合理。低水平建设、重复性建设严重，司法鉴定资源极大浪费；

　　5.鉴定机构和鉴定人资格、资质要求不统一，动态管理不足，“实验仪器设备老化，专业技术水平和职业道德水平参差不齐，教育培训缺乏制度保障” [1]（P455）；

　　6.鉴定机构执业范围不专一，鉴定业务范围广泛，“小而全”、“大而全”现象严重。这些问题严重影响了司法鉴定的科学性、公正性、客观性和可靠性，并对司法的公正与权威构成了极大的损害；给国家、社会和诉讼当事人的人、财、物造成了巨大的损失，已经成为社会和人民群众反响强烈的突出问题 [1]（P455）。

　　二、《决定》确立的新型司法鉴定管理体制的内涵

　　2005年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》是我国司法鉴定制度发展史上的一个重要里程碑。为贯彻十六大“依法治国”方略，落实十六届三中、四中全会精神，以科学发展观、建设和谐社会为指导，以《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》为目标，全国人大常委会发布的《决定》“以法律的形式确立了司法鉴定管理体制的框架，赋予司法行政机关统一管理司法鉴定的职能。这是一个具有深远意义的体制改革和创新” [2]（P4）。我国新的司法鉴定管理体制体现了适应诉讼模式转型的需要、体现了新时期民主与法制建设需求的一系列新特色。

　　1.由分散型管理体制转为统一的集中型管理体制。《决定》第三条，第六条第二款和第七条确立了司法部和省级司法行政机关对全国和各地司法鉴定机构的统一管理权，根据我国司法鉴定制度现实，保留了侦查权机关对内设鉴定机构的管理权，但其内设鉴定机构只能服务于侦查鉴定需要，“不能面向社会接受委托从事司法鉴定业务”。司法鉴定管理是一种全行业的、全过程的、动态的管理 [4]（P434）。此外，确立了从事司法鉴定的法定省级人民政府指定的医院，其管理独立于司法行政机关，由相应的医疗卫生行业主管部门直接管理。

　　2.管理的模式：①“二次准入、双重管理”体制。对《决定》第二条规定的司法鉴定业务范围的管理建立由司法行政机关间接管理和业务主管部门业务上直接管理的双重管理体制，实行执业资格和鉴定资格的二次准入管理制度；②行政管理和行业协会自律管理相结合。发挥行业协会在行业自律、维权和为会员服务上的功能，通过制定行业自律规则、进行技术资质和诚信评定、教育培训、学术交流等形式发挥司法鉴定行业协会自律管理功能；③宏观调控与市场调节相结合原则。《司法鉴定机构登记管理办法》规定，司法鉴定机构应当统筹规划、合理布局、优化结构、有序发展，省级人民政府司法行政部门要根据本地区实际、市场变化制定本行业区域的司法鉴定机构发展规划[5]（P62）。

　　3.法定司法鉴定业务范围。

　　《决定》第二条和第十七条规定了国家对司法鉴定的业务管理范围：①法医类鉴定：包括法医病理鉴定、法医临床鉴定、法医精神病鉴定、法医物证鉴定和法医毒物鉴定；②物证类鉴定：包括文书鉴定、痕迹鉴定和微量鉴定；③声像资料鉴定：包括对录音带、录像带、磁盘、光盘、图片等载体上记录的声音、图像信息的真实性、完整性及其所反映的情况过程进行的鉴定和对记录的声音、图像中的语言、人体、物体作出种类或者同一认定；④司法部商最高法、最高检确定的其他应当纳入登记管理的鉴定业务事项。第四项是一项授权性规定，对鉴定业务管理范围留下了灵活空间。通过法律的形式将司法行政机关管理的司法鉴定的业务范围明确的规定下来，使得司法鉴定的业务范围更加清楚明白，减少了实践中管理、聘请有权鉴定机构的认识模糊与冲突。鉴定业务管理范围的确定既要考虑诉讼的需求情况，也要考虑业务的科技发展程度，还要考虑直接业务管理部门的管理现实。只有符合鉴定业务考核标准的鉴定业务，成熟的科技手段，诉讼广泛需求的业务方可纳入司法鉴定业务范围，并对其进行合理的管理。

　　4.司法鉴定资格管理制度

　　《决定》第四条、第五条以及《司法鉴定机构登记管理办法》、《司法鉴定人管理办法》、《司法鉴定许可证管理规定》以及《中华人民共和国行政许可法》等法律法规确立了司法鉴定机构和司法鉴定人的资格条件和登记管理制度：⑴对鉴定人的资格条件主要从专业技术职称、专业学历层次、工作经验、专业技能水平以及政治生活不良履历等方面进行规范；⑵对鉴定机构主要是从业务范围、实验室条件、实验设备、有资质鉴定人的数量等方面进行规范。通过法律严格规范了从事司法鉴定业务的鉴定机构和鉴定人的资格资质条件，通过法定“鉴定权主义”保障了司法鉴定的客观真实属性的实现，某种程度上可有效弥补我国现行司法鉴定程序制度构建的不足。

　　5.选定鉴定人范围的名册登记管理制度

　　《决定》第三条赋予了省级人民政府的司法行政机关的司法鉴定机构和司法鉴定人的名册编制和“每年一公告”制度。《司法鉴定机构登记管理办法》第五条和第六章又将司法鉴定的审核登记、名册编制和名册公告提高到全国集中统一管理的程度，实行省级管理，司法部备案、“五年一公告”制度。司法鉴定只能在鉴定业务范围内进行。初次鉴定根据《决定》和其他相关法律规定，只能由登记注册的司法鉴定机构的司法鉴定人、侦查机构的内设鉴定机构和省级人民政府指定的医院进行。重新鉴定根据《决定》第九条和《刑事诉讼法》第120条第2款规定，只能由司法行政机关登记注册的司法鉴定机构和省级人民政府指定的医院的鉴定人进行鉴定，侦查权机关的内设鉴定机构不能进行重新鉴定，只能接受侦查需要的初次鉴定委托。

　　6.明确了司法鉴定机构的地位

　　《决定》第七条第二款规定“人民法院和司法行政部门不得设立鉴定机构”。从而更大程度上确立了司法鉴定机构中立性、公益性、社会服务性的地位。

　　此外，《决定》还对鉴定人出庭作证制度、鉴定人职业道德、鉴定人责任制度、鉴定收费制度等进行了规定。《决定》给我国的司法鉴定体制改革指引了大的原则性方向，需要各地结合自己的地方实际进行具体的贯彻与落实。

　　三、《决定》确立的新型司法鉴定管理体制的意义

　　“《决定》，作为规范司法鉴定管理工作的重要法律，是贯彻落实党的十六大关于推进司法体制改革精神的一项重要举措，对于提高司法鉴定的社会公信力，切实保障当事人的合法权益，维护法律的正确实施，在全社会实现公平和正义都具有重要意义”[6]（P7）。

　　1.统一的集中型司法鉴定管理体制，通过完善的鉴定人和鉴定机构的职业准入制度和登记、名册管理制度以及宏观的动态监管制度、责任追究制度等，为司法诉讼、纠纷解决机制提供了高质量的鉴定服务，有利于诉讼真实的发现和当事人合法权益的维护；

　　2.司法鉴定的行政管理权和司法鉴定司法权的分离保障了司法鉴定中立性的实现；可以使司法鉴定机构和司法鉴定人能够客观、中立和独立的进行司法鉴定；保障了当事人可以寻求到可信赖的中立性的鉴定服务；增强了司法诉讼结果的可接受性，利于纠纷的合理解决；

　　3.统一的司法鉴定名册制度，维护了法官消极、中立形象，恢复了法官司法裁判职能的纯洁性，可以使其更方便的、顺畅的依靠鉴定解决证据问题；集中精力处理法律裁判问题；

　　4.新型的鉴定管理体制，能够实现司法鉴定资源的合理利用；实现司法鉴定机构和司法鉴定人各项管理上的统一要求、统一规范和统一标准；实现司法鉴定管理的法治化；

　　5.新型的司法鉴定管理体制为后续的司法鉴定的程序制度和司法鉴定的证据制度提供了法律基础和制度保障，有利于实现司法公正、树立司法权威、化解社会矛盾，实现社会和谐。

　　四、新型司法鉴定管理体制的不足和未来的发展方向

　　1.鉴定业务范围还不够明确，需要尽快落实。《决定》第三条虽然一定程度上确立了司法鉴定的业务范围，但第四项的内容还不明确，不能满足司法诉讼实践的需要。尤其是名册制度的确立，司法鉴定的范围将确立，对那些暂时不能成为司法鉴定业务范围而实践又亟需的鉴定业务急需各部门尽快相互协调将其纳入司法鉴定业务范围。

　　同时，司法鉴定范围的明确化，会使鉴定业务范围外的鉴定需求难以进入诉讼，不能适应诉讼实践的现实需要。因此需要建立类似德国的专家证人制度或者引入英美法系完善的专家证人能力质询程序、专家证言的质证程序制度或者构建诉讼双方合意（或单方）委托专家进行鉴定的程序制度来补充。这些都需要进一步的学术思考和实践总结。

　　2.司法鉴定绝对分离体制没有确立

　　司法鉴定的职权管理制度——侦查权机关（公安、检察、国安、军队）内设鉴定机构的管理并没有纳入司法鉴定的统一管理之中，对其内设鉴定机构和鉴定人没有资格登记管理制度，这不符合《决定》对鉴定资格的统一严格管理目标；必将造成鉴定能力、资格的双重标准，不利于鉴定机构和鉴定人鉴定资格的严格要求，难以保证司法鉴定的质量。并且侦查权机关内设鉴定机构的鉴定结论的证据地位不明确，学术认识也有分歧：如有侦查服务线索、依据说 [7]（P15）；类似法国的验证、咨询制度；德国的一方委托的鉴定证人；鉴定结论等不同认识。

　　按鉴定的科学属性，鉴定的客观、中立属性，鉴定机构应该脱离司法机关成为完全中立性的公益性服务机构。因此，未来的发展应当取消侦查机关的内设鉴定机构，可保留侦查技术型的鉴定技术或者完善其内设鉴定机构的管理体制；对其资格、名册等都应纳入司法行政机构的登记管理体系。法定省级人民政府指定的医院也需要纳入司法行政机关的资格管理体制。

　　3.司法鉴定机构是公益性、社会服务性机构，司法鉴定的未来管理应是行业自律管理为主、行政管理为辅助的模式。但现在是司法鉴定管理体制的转型期，司法行政机关还必须更主动、积极的进行规范管理——处于行政管理为主阶段；未来需要逐渐的过渡到司法行政机关进行宏观调控、行业组织具体管理为主的阶段[8]（P530）。

　　4.未来，司法活动日益复杂化、专业化和综合化，司法鉴定必须按照分工专业化、队伍职业化、技术标准化和方法综集化方向发展，司法鉴定的资格管理、技术规范、标准体系、布局管理都将进一步的规范、统一和开放。

　　注释：

　　[1] 霍宪丹。司法鉴定步入健康发展的新轨道——司法鉴定体制改革目标、要求和实践[J]，载范方平主编：建构统一司法鉴定管理体制的探索与实践（形式鉴定研究文集第2辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作办公室组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.

　　[2] 吴英爱。吴爱英同志在全国司法鉴定管理工作会议上的讲话（2005年8月31日）[J]，载建立有中国特色的统一司法鉴定管理体制（司法鉴定管理工作手册第1辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作委员会组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.

　　[3] 全国人大常委会法制工作委员会刑法室编著。全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定释义[M]，—北京：法制出版社，2005.5.

　　[4] 霍宪丹：关于当前司法鉴定管理工作的思考与探索[J]，载范方平主编。建构统一司法鉴定管理体制的探索与实践（形式鉴定研究文集第2辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作办公室组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.全行业指的是纳入《决定》第二条的的鉴定业务；全过程和动态的管理是指不仅仅是登记、注册管理，还有诸如年度考核、统一制定规范，鉴定监督和违规处罚、审批增减司法鉴定机构和人员等动态管理。

　　[5] 关于修订〈司法鉴定机构管理办法〉和〈司法鉴定人管理办法〉的说明[J]，载建立有中国特色的统一司法鉴定管理体制（司法鉴定管理工作手册第1辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作委员会组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.

　　[6] 张军。落实十六大精神 依法规范司法鉴定管理（司法部张军副部长2005年3月10日就《全国人民代表大会常务委员会关于司法鉴定管理问题的决定》答《中国司法鉴定》记者问），载范方平。建构统一司法鉴定管理体制的探索与实践》（形式鉴定研究文集第2辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作办公室组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.

　　[7] 徐静村。论鉴定在刑事诉讼法中的定位[J]，载范方平。建构统一司法鉴定管理体制的探索与实践（形式鉴定研究文集第2辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作办公室组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.

　　[8] 孙业群。中外司法鉴定管理体制比较研究[J]，载范方平主编。建构统一司法鉴定管理体制的探索与实践（形式鉴定研究文集第2辑）[M]，司法部司法鉴定体制改革工作办公室组织编写，—北京：中国政法大学出版社，2005.10.

　　中国人民大学法学院·吕泽华 李刚