交通公益诉讼：“兰州砸车事件”的司法回应
【关键词】交通公益诉讼；公权缺位；司法能动；制度
【正文】
2009年7月9日晚，兰州一位年愈古稀的退休老教师阎政平站在兰州南滨河路金港城小区北门前的斑马线上，手中拿着砖块，只要有车辆闯红灯经过，老人便会用砖块砸向违章车辆。老人称，一些司机在斑马线上无视行人，他此举就是为了教训这些违章的无德司机。据不完全统计，当晚被老人砸中的车有30辆左右，有人为老人的行为喝彩叫好，也有人认为老人行为合情但不合法。这一砸车事件引起了全社会的广泛关注和热议，笔者在此无意于评判老人这一行为本身的合法与否，而是欲对这一事件折射出的公权缺位问题作为本文的研究起点，试图通过司法的介入来弥补交通安全行政执法领域的公权缺位，而交通公益诉讼制度就是弥补这一不足的有益探索，笔者就交通公益诉讼的理念和制度做些设想与构建，也算是对兰州老人砸车这一无奈之举做些制度性回应。
一、公权缺位：兰州“砸车”事件折射出的内在起因
无论何时，公共权力都是维系社会安定和发展必不可少的力量，也是最容易侵犯公民私权的因素，但人们往往关注公权滥用导致的侵权，而对公权不作为或少作为导致的侵权则很少关注。如果说公权滥用是显性的直接侵权，那么公权缺位就是隐性的间接侵权，后者的隐性侵权不仅具有一定的普遍性，而且具有隐蔽性，容易被忽视，且后果非常严重，将导致人们丧失了对公共权力保护公民权利的信任，这对一个社会的和谐、稳定与发展是极为不利的。[1]因执掌公权者的素质及权力制度设计等方面的因素导致的公权缺位问题，在我国也不例外。我国长期以来实行的是社会运行的国家行政管理这一单轨运行机制，通过各级政府相应的行政管理机关以国家名义和法律形式，全面行使社会公益维护的执行、监督、管理职能，严重忽视了其它社会力量（主要指公共团体、社会组织、非政府机构以及公民个人）的作用。按理说，我国应当能够凭借其星罗棋布的行政权力网络，实现对各类社会危害行为的监控，迅速制止各种危害社会公共安全的行为，以及时地保护社会公共利益。[2]然而，事实并非如此，这种单凭行政管理而排斥公民参与、忽视社会力量作用的单轨运行机制反而使我国的社会公益侵害问题呈愈演愈烈之态势。至此，人们才开始对他们一度信奉的“行政万能论”表现出质疑，人们开始思索这种排斥公众参与并在社会公益维护领域实行单一行政管理与运行的国家行政管理体制有哪些致命缺陷？一阵思考之后，人们发现行政体制的紊乱与软弱、行政监督的缺位与低效，及公权执掌者的“懒政”和“自利倾向”等所有这些，致使这种日益扩张的行政权力不仅不能承担起维护社会公益的重任，甚至有可能它本身就构成了对公共利益的威胁。
在市场经济活动或日常生活中，某些公民或法人利用信息不对称或相对有利地位任意扩张私权而侵犯他人的权利，法定的监管公权则未能抑制这种私权的任意性，以至公权缺位而侵权，兰州“砸车”事件不就是其典型的体现吗？某些无德司机利用自己相对于行人的强势地位任意恶闯红灯，置行人的生命安全于不顾，而交警部门作为法定的监管者本应积极主动行使公权予以严厉查处之时却缺位了，行人该怎么办？长期如此下去，除了对公权执法的不信任，恐怕只能靠自己的“私人执法”来救济了，那就只能“砸车”。可见，公权缺位是导致老人采取“砸车”这一无奈之举的重要诱因。
二、交通公益诉讼：弥补公权缺位的有益探索
（一）交通公益诉讼的概念与特征
交通公益诉讼是指由于行政机关或其它公共权力机构、公司、企业或其它组织及个人的违法作为或不作为，使公共交通秩序遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护公共交通安全而向法院提起诉讼的制度。交通公益诉讼制度——作为对传统法律理论与传统诉讼法律体系进行理念性更新与突破的新型诉讼方式与手段与传统的普通侵权救济诉讼方式与手段相比，具有以下几点显著的法律特征：
1、它是指被诉行为侵害了或危及到公共交通安全，一般并不直接损害原告私人的利益。在单纯私人利益直接受损害的情形下，只需诉诸传统的诉讼手段即可处理，个人作为自身利益的最大维护者，理应且非常自觉地向法院提起诉讼以维护自身合法权益，在司法实践中主要体现为大量的道路交通损害赔偿诉讼，这在本质上是种“私益”诉讼；而在交通公益诉讼之场合“原告申诉的基础并不在于自己的某种利益受到侵害或胁迫，而在于希望保护因私人或政府机关的违法作为或不作为而受损的公众或一部分公众的利益。因此，我们这里提出的是在传统的限制资格的原则下，原告如果不能向法院提出诉讼，该如何处理。”[3]在此情形下，起诉资格的实质问题是“申请人是否能表明一些实质性的不负责任或滥用职权，而不在于是否涉及他的个人权利或利益”。这也从一侧面反映了同“唯有法律上有直接利害关系，才有资格提起诉讼”的传统诉讼制度相比，不断放宽了原告起诉资格的限制，而使越来越多的公民个人或其它组织（私人力量）通过司法力量维护社会公共安全的渠道愈加畅通。
2、交通公益诉讼具有显著的预防性。与私益诉讼相比，公益诉讼的提起及最终裁决并不要求一定有损害事实发生，只要能根据有关情况合理判断有社会公益侵害的潜在可能，亦可提起诉讼由违法行为人承担相应的法律责任。这样可以有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态。在交通公益诉讼中，这种预防功能尤为明显且显得更为重要，因为公共交通秩序一旦遭受破坏就会造成许多灾难性后果，严重者会导致公民身体权甚至生命权会遭受严重侵害，所以法律有必要在可能对公共交通安全利益造成的侵害尚未发生或尚未完全发生时就容许公民适用司法手段加以排除，从而避免公众的人身安全和财产安全遭受无法弥补的损失或危害。
3、交通公益诉讼兼具民事诉讼与行政诉讼的双重属性。交通公益诉讼并非一种独立的诉讼类型与领域，而只是一种与原告资格认定相关的诉讼方式和手段，这种诉讼形式既可在行政诉讼中采用，亦可适用于民事诉讼程序。如被诉的对象是对交通公共安全利益造成侵害或有侵害之虞的行政机关或其它公共权力机构，即为适用于行政诉讼程序的交通行政公益诉讼；如被诉对象是企业、其它组织或个人，即为适用民事诉讼程序的交通民事公益诉讼。
（二）交通公益诉讼具有弥补公权不足的制度功效
传统法律理论认为，维护社会公益乃国家之职责，对危害社会公共利益的行为，理应由国家适用公权力追究其责任，公民私人无权亦无需介入；法院被认为是处理个人利益之间的纠纷，而不是管理有关公共利益的事务；行政权的行使原则上不受司法干预，起诉资格的限制正是用以阻止法院过分介入行政机关的事务。相应地，建立在这一理论基础之上的传统诉讼法体系立足于维护个人私益，对于公民个人间的私益纠纷，公民个人可以通过法院适用司法力量维护自身合法权益，而对于社会公共利益，公民个人因对其无直接利害关系，其原告资格不予承认，对于遭受损害或损害之虞的社会公益之维护，法院大门对公民个人是紧闭着的。
事实证明，当人类进入到社会生活日益复杂化和利益关系日益多元化的现代社会，“行政万能论”下的单纯依靠国家这一单个主体已远远不能适应维护各种社会公益，恢复被破坏了的社会利益秩序的需要，作为国家行政权补充之私人力量运用司法手段来弥补这一不足越来越被认为是从根本上抑制社会公益损害的一剂良药。[4][①]因此，对“国家——行政权力——社会公益；公民——司法手段——私人利益”这一旧有权力架构的突破，授权每个公民个人对公益损害享有提起诉讼的权利，无论是私益纠纷还是社会公益的损害，司法大门都要为公民个人永远地敞开着，这已成为现实的需要。而公益诉讼制度正是为适应这一突破性要求而产生的一项理想的制度设计，并为国外立法与实践所检验与认同，本文所要关注和研究的是这一制度在公共交通安全领域的实现——交通公益诉讼制度，并对这一制度的相关问题进行研究，以期对我国的公共交通安全立法有所启示。
三、理念与制度：交通公益诉讼的设想与构建
（一）司法能动主义：构建交通公益诉讼的理念基础
1、司法能动的一般解释
司法能动，又称司法能动主义，是指司法机构在审理案件的具体过程中，不因循先例和遵从成文法的字面含义进行司法解释的一种司法理念以及基于此理念的行动。当司法机构发挥其司法能动性时，它对法律进行解释的结果更倾向于回应当下的社会现实和社会演变的新趋势，而不是拘泥于旧有成文立法或先例以防止产生不合理的社会后果。因此，司法能动性即意味着法院通过法律解释对法律的创造和补充。[5]这一概念最早用于描述1960年代美国联邦最高法院的司法理念，在民权运动的政治、社会背景下，当时以沃伦为首席大法官的最高法院作出大量保障公民基本权利的判决，尤以彻底废除“种族隔离”最为著名，学术上，对司法能动主义的界定，多从这一概念与司法审查（违宪审查）、宪法解释、法官自由裁量权、民主与人权的关系入手，因此，司法能动主义成为一个难以简单定义的概念。但是，司法能动主义具有两大特征：形式上，法官充分行使自由裁量权，自由、灵活地解释宪法和法律；实质上，将自然法则或抽象的公平、正义理念注入现行宪法和法律，对公民基本权利给予超越法律的救济。[6]
2、公益诉讼：司法能动理念的具体生动实践
我国正处于社会转型期，各种利益关系正面临新的变革和调整，许多社会性矛盾和纠纷不断涌现，但因为立法的滞后和不完善，许多涉及公共利益被损害的纠纷并不为法律所调整，法院对这类案件也多以“法无明文规定”为由将原告拒之门外。司法救济作为一种最根本最权威的解决途径，这些体现社会正义的新型权利要求如果得不到司法保护，就不可避免地会产生社会利益纷争，也会造成民众与国家的对立，民众只能转向寻求私力救济的方式，这一方面无益于纠纷的解决，同时也将对我国的社会发展和法治信仰及司法权威带来无法估量的危害。在这种历史背景下，司法必须承担起维护社会公共权益的社会责任，司法应当以具体案件为契机，通过正确地解释和适用法律，公正地解决纷争，起到正确处理违法行为的作用，借此来建立和维护法治。[7]
在新兴出现的社会性纠纷需要救济而立法滞后难以适应社会发展的情况下，民众主张的利益能否作为权利获得法院的确认事关社会的和谐和稳定。稳定的法律规则和变化中的社会生活之间的矛盾，决定了司法活动本质上是一种创造性的工作。法官在审理这类纠纷时，往往缺乏相应的法律依据，这就要求法官发挥司法能动性，基于法律精神和社会正义的理念作出裁判。在现代法治社会中，司法在权力结构中的权限不断扩大，特别是法院通过现代社会性诉讼（如公益诉讼）提高了司法的社会功能，司法能动的基本宗旨是，法官应该审判案件，而不是回避案件，法官应习惯于社会变化，时刻对社会矛盾和问题保持一颗关切之心。司法能动主义提倡，为获得重要而且必要的司法判决倾向于减少程序上的障碍，不要让程序要求挡住了实现实质正义原则的道路[8]，如放宽起诉资格的限制，这就为公益诉讼的建立和实施奠定了良好的程序性环境。因此，社会转型中的司法者理性的奉行司法能动主义的信念发挥司法审查功能，有助于公民基本权利的保障和公共利益的维护。某种程度上说，当下的中国建立公益诉讼制度是社会发展的必然要求，更是现代司法能动理念的具体生动实践。
（二）构建我国交通公益诉讼制度的几点设想
1、交通公益法庭：实施交通公益诉讼的组织机构保障
目前在我国，随着经济的发展，人民生活水平的提高，交通车辆的普及程度也日益提高，随之而来的就是大量道路交通侵权案件的发生，这类案件是由各级法院的民事审判庭负责审理，而且道路交通损害赔偿案件占整个民事审判庭受理案件的比例也在连日攀升，大量道路交通损害赔偿案件给法院审判造成很大的压力，“案多人少”的矛盾也日益突出，为此，很多法院均成立专门审理道路交通损害赔偿案件的合议庭，合议庭的组成人员对涉及道路交通侵权案件的相关法律适用和案件审理都相当熟悉，这为成立专门交通法庭奠定了良好的组织基础。但考虑到城市道路交通往往涉及多行政区划，一个市内城市公共交通道路系统由市属区县的道路系统连接而成，在提起交通公益诉讼之时，很有可能产生各区县对管辖权互为推脱之局面，不利于公益案件的及时受理和审理，同时考虑到为能够对区县交通管理部门的行政行为形成有力的制约和监督，笔者建议在各地城市的市中级人民法院成立交通公益法庭或合议庭，一方面受理各基层人民法院的一般道路交通损害赔偿上诉案件，从事一般道路交通损害赔偿案件的二审审理；同时也可以受理由任何公民或组织启动的交通公益案件，作为审理交通公益案件的审判组织。
由于交通公益案件涉及社会公众利益，经常为社会所广泛关注，其公众参与特征也极为显著，任何公民或社会组织都可以启动这一诉讼，整个案件的审理也处于社会舆论的长效监督之下，其程序公开性和实体公正性往往都能经得来自各方力量的考验，其判决也往往能够为社会所认可和服从，因此笔者建议，各地中级人民法院设立的交通公益法庭或合议庭作为交通公益案件的一审审判组织也是终审组织，交通公益诉讼作为特别案件实行“一审终审”，其判决即为生效判决，被告行政机关或其他主体应及时履行判决，使公众的生命财产安全能得到有效保障。
2、举证责任倒置：实行有利于原告的交通公益诉讼举证机制
（1）交通民事公益诉讼中的举证责任
传统民事诉讼法的举证责任分配原则是“谁主张，谁举证”，因而大多数情形下举证责任由原告承担。但在交通民事公益诉讼中，公共交通安全损害的认定具有很强的技术性，由于原告获取信息的有限性且不具备必要的专业知识与技能，让他们承担这样的举证责任是极为困难的，“让较少有条件获取信息的当事人提供信息，既不经济，又不公平。”[9]因此，为了实现原、被告双方力量均衡，笔者建议在公共交通安全侵害案件中实行无过错责任和举证责任倒置的原则，规定主要证据由被告提供。其实，举证责任倒置原则在一般道路交通损害赔偿案件的私益诉讼中已得以体现，也开始为学界和司法实务界认可[10].
鉴于以上原因，我国交通民事公益诉讼举证责任倒置的原则必须得到立法肯定：交通民事公益诉讼的原告只需提出加害人有损害公共交通安全行为的初步证据，即可以支持其请求；至于损害事实是否确实存在，损害行为与损害结果之间是否有因果关系等举证责任则倒置给被告承担。
（2）交通行政公益诉讼中的举证责任
在交通行政公益诉讼中，对被诉的行政行为当然应由被告行政机关承担举证责任，这与普通的行政诉讼并无差异。同时，行政法规、规章及相应的规范性文件数量之多、内容之繁杂，考虑到双方利益之均衡和依法行政之要求，也应由被告行政机关承担提供法律法规及规范性文件的责任。对被诉行政行为以外的其它有关程序上的事实或有关民事上的事实等，仍需遵循交通民事公益诉讼举证责任分配之要求，实行举证责任的倒置。
可见，举证责任的分配在一定意义上是个价值考量的问题。[11]举证责任分配在分配社会正义和实现和谐价值目标方面具有十分重要的法治能动作用，在交通公益诉讼中做出加重被告方举证责任的规定，符合公平正义的法律理念，更是维护社会公共安全和实现人权保障的基本需要。
3、公众参与机制：构筑交通公益诉讼强有力的社会基础
为了使公共交通秩序保护获得可诉性，不应恪守传统诉讼法理论“无直接利害关系便无诉权”的要求，而应将原告资格扩及于任何组织和个人。我国可以借鉴国外公益诉讼的分类方法，将我国的交通公益诉讼界定为三类：一是公民之诉，当行政行为损害国家利益和社会公共利益并不直接侵害公民个人利益时，公民是否具有起诉资格？丹宁勋爵在《法律的训诫》一书中指出，普通的个人可以到法院进行起诉，只要他在正在进行的案件中有“充分利益”。关于何谓“充分利益”？丹宁勋爵在介绍布莱克本先生对伦敦赌博俱乐部违法行为要求法院发布一项训令，迫使警察局长去履行他的职责一案后，指出，每一有责任感的公民都有权利确保法律得到实施，而这本身就是他为确保法律得以实施在要求法院颁布调卷令和训令时享有充分利益，并强调在一定意义上，充分利益与公共利益具有很大的一致性[12].面对维护国家利益和社会公共利益的公民，如果不给予司法救济，将公民拒绝于司法大门之外，这样的法律是令人怀疑也是令人感到悲哀的。因此，当公共交通秩序遭受损害或有损害之虞时，授权公民以原告资格是可行的也是必需的；二是受害人之诉，一方面原告是交通事故侵害的直接受害人，另一方面这一侵害行为又同时损害或威胁到交通公共安全利益，这时法律允许受害人提起含有保护私益和公益两方面内容的交通公益诉讼；三是机关之诉，指负有维护公共交通安全职责的管理机关有权就其它机关的违法作为或不作为（能够造成公共交通秩序侵害或有侵害之虞）提起交通行政公益诉讼。
4、书信管辖制度：设立交通公益诉讼的快速通道
书信管辖制度是来自于印度公益诉讼的成功实践，由B.N.Bhagwati法官所创设，指的是在印度公益诉讼中，公民可以给最高法院写信，陈述侵害公共利益的事实，最高法院经审查后，认为可以转化为权利请求的，启动公益诉讼程序。信件的依据十分广泛，可以是新闻报道、调查报告或者是所见所闻。[13]例如，一个公民写给最高法院一封信，举报非法开采石灰石，污染了周边的环境，被视为公益诉讼案件受理和审理；一名记者写信揭露国家海岸线由于没有计划地开发而受到了污染，也被视为公益诉讼案件受理和审理。目前，印度法院一般要求有详细的诉求，仔细地审查决定是否受理案件，但是，目前仍然没有具体的法律来详细规定公益诉讼案件受理的标准，法院仍然可以行使“书信管辖权”。法院可以根据案件的具体情况，行使其自由裁量权。[14]
书信管辖制度创立之后，由于其便于操作和无需起诉人承担任何成本的优点，对公益诉讼制度的建立和充分保护弱势群体的基本权利和安全起到了十分重要的作用，印度公益诉讼确立的书信管辖制度值得我国学习，在我国建立的交通公益诉讼制度中可以加以借鉴和吸收，到那时，阎政平老人就无需用砖头“砸车”来表示对公权缺位的无奈和抗议，可以通过向法院写信的方式启动交通公益诉讼，由司法对行政执法部门的不作为进行有效的审查和监督，通过判决责令相关部门积极履行职责，使斑马线真正成为让人们放心过街的安全线。
【注释】
本文拟发表于《北京政法职业学院学报》2010年第1期。
【参考文献】
[1]董敏志：“公权的缺位：侵权的另一种形式”，载《江苏行政学院学报》2005年第4期。
[2]胡小红：“现代民法、现代行政法及社会法三者关系简释”，载《河北法学》2000年第1期。
[3] [意]莫诺·卡佩莱蒂：《福利国家与接近正义》，刘俊祥等译，法律出版社2000年出版，第82页。
[4]张明华：“经济法诉讼程序论——以公益诉讼为思考路径”，载《上海商学院学报》2006年第4期。
[5] Black，Henry Campbell，Black Law Dictionary，6 thed.West Publish Co.1990. 第847页。
[6]克里斯托弗·沃尔夫著，黄金荣译：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，中国政法大学出版社2004年出版，第26页。
[7]孙谦、郑成良：《司法改革报告——有关国家改革的理念和经验》，法律出版社2002年出版，第81页。
[8]克里斯托弗·沃尔夫著，黄金荣译：《司法能动主义——自由的保障还是安全的威胁？》，中国政法大学出版社2004年出版，第5页。
[9] （美）迈克尔·D·贝勒斯：《法律的原则——一个规范的分析》，中国大百科全书出版社1999年出版，第67页。
[10]汤维建，许尚豪：“ 道路交通事故损害赔偿中的举证责任分配”，载《法学家》2005年第1期 .
[11]肖建国：“论民事举证责任的价值蕴涵”，载《法律科学》2002年第3期。
[12] [英]丹宁勋爵：《法律的训诫》，扬百揆等译，法律出版社1999年出版 ，第125-135页。
[13] P.N.Bhagwati，Social Action Litigation：the Indian Experience，The Role of Judiciary in Plural Societies，Frances Printer，London，1987，P120.
[14]蒋小红：“通过公益诉讼推动社会变革——印度公益诉讼制度考察”，载《环球法律评论》2006年第3期。（南京市下关区人民法院·张明华）
10
