金融监管法律制度研究

发布日期：2010-05-18 作者：110网律师

内容提要：众所周知，因美国次贷危机而导致的全球性金融危机席卷而来，中国也面临企业破产、员工失业的严峻形势。分析美国金融危机的成因，其直接原因是美国政府不当的金融政策以及金融衍生品的滥用，而更深层次原因则是金融监管上的缺失。因此，笔者认为对金融监管法律制度的认识和研究显得尤为重要。金融监管是金融这个现代经济的“安全阀门”，加强金融监管是维护国家经济安全的重要保证。金融监管以促成建立一个稳定、健全和高效的金融体系，保证金融机构和金融市场的健康发展，从而保护金融活动各方特别是存款人和投资者的利益,推动经济和金融发展为目标。在我国，金融监管法律制度的现状还存在金融监管法律体系的不完备、金融监管的有效性不强、金融机构自律监管不足等弊端。因此，完善我国金融监管法律制度应当做到：确立金融行业的混业监管模式、完善自律监控机制、借鉴外国的成功经验等，以实现维护金融安全，促进和规范金融竞争，保护金融消费者权利的终极目标。
关键词：金融监管金融监管法律制度
一、    金融监管概述
(一)     金融监管的概念
金融监管作为政府宏观经济调控及规制金融活动的一项重要手段，其最基本的含义旨在维护金融机构安全及稳健经营，从而在整体上确保金融体系安全和金融秩序的稳定，广义上是指对涉及金融交易的主体、工具、市场、行为及相关各种服务和服务者的监督和管理。狭义上侧重指金融监管机构依法对金融机构的市场准入、业务经营及市场退出等进行全方位的监督管理的活动。换言之，就是将金融机构及其经营管理活动从外部进行的规则和约束，以促进其稳健经营。
（二）金融监管的必要性
首先，金融监管是行业战略地位的要求，即金融业发展的重要性。金融是现代经济的核心，金融体系是全社会货币的供给者和货币运行及各种信用活动的中心，金融稳定对社会经济的运行和发展起着至关重要的作用；其次，金融业具有高风险性需要金融监管部门对其进行全方位的监督、管理和把控。金融业存在着诸多风险，又关系到千家万户和国民经济的方方面面，如果金融机构出现问题，将会对整个经济与社会产生很大的影响；再次，金融体系的脆弱性需要强有力的金融监督管理制度作保障。银行是经营风险的企业，以较少的资本经营较多的资产存在着很大的风险，同时，个别银行的破产很容易导致整个金融体系的崩溃而引发金融危机；最后，金融业的信息具有不对称性。存款者与银行、银行与贷款者、银行与监管者之间存在着很大的信息不对称，产生了逆向选择和道德风险，不仅降低了金融效率，而且增加了金融风险。
（三）金融监管的主要目标和原则
我国《中国人民银行法》第1 条规定：“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。”第30条规定：“中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行”。诚然，维护金融业的稳健运行是我国中央银行实施金融监管的一项不可或缺的重要目标，但这不能概括其他金融监督管理目标。笔者认为，我国金融监管的目标应主要包括：
　　第一，维护金融体系的安全。金融业是高风险行业，一家金融机构如因经营管理不善或竞争失败，往往会引起骨牌反应，产生第二次波及效应和一连串银行倒闭的“第三者效应”。而一国金融体系的安全受到危险，则会破坏国民经济的发展。因此，金融监管机构应采取行之有效的措施防范和化解金融风险，维护金融体系的安全。
　　第二、保护存款者的利益。金融机构作为货币信用的中介机构，其主要资金来源是吸收存款者的存款。如果存款人的利益得不到保护，则会使广大社会公众丧失对金融体系的信心，金融业无疑将丧失生存和发展的前提。此外，金融业涉及面广，关系千家万户，倘若出现信用危机，有可能影响社会秩序的稳定。因此，加强金融监管，保护存款者利益，是金融业得以稳健发展的重要前提。
　　第三、维护并促进金融业的公平竞争。公平竞争是市场经济条件下保持金融业健康发展和金融秩序稳定的关键。为此，金融监管机构一方面要通过金融监管手段保护金融机构的机会均等和平等地位，制止各种不正当竞争行为；另一方面制止和打破金融垄断，保证金融市场的效率。
　　金融监管并非万能，而有其自身难以克服的缺陷，如监管不当则会导致监管成本的上升、金融机构效率的丧失等。为此，金融监管机构实施金融监管必须在法定的原则框架范围内进行，才能实现金融监管的目标。关于金融监管的原则，《中国人民银行法》并没有明确规定。我们认为，金融监管应遵循以下几项原则：
　　1、依法监管原则。金融监管机构行使监管权是基于法律的严格规定，金融监管机构必须依照法定的职权和程序实施监管。这样才能保证监管的权威性、严肃性、有效性以及防止监管权力的滥用。
　　2、适度监管原则。强调金融监管，并非否认和干涉金融机构的经营自主权，而是通过创设某种制度或规则使金融机构得以稳健经营。金融监管机构只是在某些极端的情况下如金融机构出现信用危机等，才对其采取某些强制措施。金融监管必须适度，一方面要保证金融机构经营自主权，并使其始终充满经营活力；另一方面对金融机构的经营活动予以适当约束和规制，真正维系金融体系的安全和金融秩序的稳定。惟此，金融监管才能真正做到管而不死，活而不乱。
　　3、持续和系统监管原则。虽然一国金融监管机构在不同时期监管的重点有所不同，但要实现监管的目标，就必须进行持续监管。亦即从审查批准金融机构准入市场开始到其退出市场为止，对其整个经营活动进行全方位的持续的监管管理。与此同时，金融监管还必须遵循系统监管原则。亦即把监管对象和内容作为有机整体，依靠中央银行大监管体系，综合配套地运用各种手段，科学建立监管指标体系，对金融机构风险进行识别、计量、监测和控制。
4、效率原则。金融监管的效率原则包括两个方面，一是金融监管的经济效率，即金融监管不应导致金融机构效率的丧失，不应压制金融机构间的正当竞争，而应当通过鼓励、引导和规范来提高金融业的整体效率；二是金融监管的行政效率，即即金融监管机构以尽可能少的成本支出达到金融监管的目标。相反，若监管成本超过从安全保障体系中所获取的收益，那么监管行为就成为行业竞争的阻碍，使银行业趋于萎缩。
二、我国金融管理制度的现状
（一）金融监管法律体系的不完备
我国现行的金融监管立法由《人民银行法》、《商业银行法》、《保险法》、《证券法》、《银行业监督管理法》、《外资金融机构管理条例》等法律法规构成，其中均规定了金融监管问题。但这些立法中存在着众多的原则性规定，缺乏实际可操作性，而且监管内容简单化，滞后于金融业发展现状，并随着金融创新的不断推进，对一些新兴的金融业务、金融产品还缺乏相应的法律规制，改革和发展的重大决策和立法的结合问题也都没有彻底解决。而且从现行法律的整体结构上看，规章比重过大，实施起来缺乏权威性。同时在实践中还存在着法律、法规重复立法和法律之间相互冲突的现象，这些都影响到监管的效率和社会公平的实现。
（二）金融监管的有效性不强
      目前我国实行一行三会的监管格局，金融机构也在进行自律监督和内部控制。监管机构表面看似比较完善，但实际上，金融监管受到非市场因素干预过多，监管行为行政色彩浓厚，对监管机构的监督机制也很不健全。而且各分业监管主体之间存在重复监管和监管真空，在很大程度上浪费了有限的监管资源，影响着监管的效果和质量。随着世界金融形势的发展变化，金融业全面对外开放，更需要加强对监管机构的监督，建立监管机构的联动协调机制，促使其正确监管，有效监管。
（三）分业监管模式存在弊端
     随着人民银行职能的调整和银监会的成立，我国对金融业的监管形成了"一行三会"的局面，金融监管更具专业化，但这种监管体制也存在需要我们引起注意的问题。同时，在各自的领域内，金融法律上的空白或缺陷还需进一步弥补和改进。
      首先，分业监管难以对金融业做到统一监管。目前我国三个监管机构在法律上是独立的平级主体，由于各个监管机构的监管目标和指标体系不同，相应的操作方式也不相同，由此得出的监管结论也可能不同。
      其次，分业监管容易出现监管真空。随着金融创新的发展，各金融机构及其相应的业务界限越来越模糊，很难区分它们是什么类型的机构，例如金融控股公司等综合经营监管法律制度存在空白。目前，我国虽然实行的是分业监管体制，但金融综合经营是将来金融业发展的趋势。在我国目前的情况下，把金融控股公司的监管纳入法律轨道是当务之急，同时，我们应当研究综合经营监管法律制度建设，为金融综合经营立法工作做好准备。
       第三，分业监管通常成本很高，效率却不高。在分业监管体制下，各监管部门的监管规章、条例和监管报告要求的内容不同，被监管者必然会不可避免的受到重复或交叉监管，这就增加了监管成本。各监管部门为了本部门的安全和利益而出台的业务经营许可或禁止范围，都做出了严格的规定，这种监管部门不从全局考虑的监管方式限制了金融领域的创新活动，从而影响金融市场的效率。
（四）金融机构自律监管不足
      金融机构自律监管是抗御金融风险的基础和关键防线，我国的金融监管是以监管当局的外部监管为主，而忽视了金融机构自身的内部控制。随着我国金融业的全面开放，金融国际化的步伐加快，来自国际的各种经营风险也会随之增多，尤其是国际金融环境瞬息万变，仅仅依靠来自外部的金融监管会滞后于金融市场的需求。从一定意义上说，金融机构的内部管理应置于整个金融监管体系的基础地位。
三、如何完善我国金融监管法律制度
（一）确立金融行业的混业监管模式
      金融法律制度上的混业经营模式包含两层含义:第一层含义是指金融业务的混合。混业经营模式是在一个法人机构内，可以有多个金融业执照，因而可以经营多种金融业务。第二层含义是指金融控股权的混业，即在金融控股公司里有多种金融控股权的混合。针对国际上银行、证券、保险混业经营的新趋势，应本着"监管先行"的原则，以立法形式确立我国统一的金融监管机构的法律地位，以实现对银行、证券、保险、信托等金融业进行统一监管，消除金融监管中的盲区。为此，亟需制定统一的金融业监督管理法，就金融监管的基本原则、宗旨、金融监管体制、金融监管机构的职权与责任、金融监管的主要内容作出明确规定。在金融自由化和全球化的国际大背景下，混业经营成为全球金融业发展的大趋势。由于混业经营有利于金融创新，随之而来的金融风险也便加大，因此统一监管的重心主要落在风险监管上。西方发达国家大都经历了一个从金融分业监管到统一监管的历史过程，而我国尚处在分业监管落实阶段。虽然实行分业经营暂时有利于我国金融市场的稳定，但为了维护金融体系的安全，我国的金融监管应逐步由"分业经营、分业监管"走向"混业经营、统一监管"的监管体制，同时采用注重以风险为核心的审慎监管，这是我国金融业未来改革与发展的必然趋势。
（二）改变现有金融监管法律制度在操作层面上的不足将监管行为涵盖金融机构市场准入、金融机构日常经营、金融机构市场退出等各方面；强化信息披露制度，使市场约束与政府监管有效地结合起来；着重监管表外业务，使金融监管机构在获取金融机构信息、金融机构向公众披露信息方面更具操作性；强化金融机构的审核制度，防止因内控制度不健全而导致的金融风险；规范国有资金的重大金融投资行为。
（三）完善自律监控机制，提高金融机构自身的风险控制能力
      政府对金融业的监管是有限制的，其监管的最终目的就是最大限度地减少金融领域的系统风险和非系统风险，保证金融体制的安全与稳健。对金融行业的其他监管功能的实现，则应当主要通过市场化约束和行业自律机制的有效发挥。因此，金融机构的自律监管对金融业是非常必要的。在金融监管领域，政府的监管职能无法替代金融机构的自律监管。因此，应该加强我国金融机构的自律监管，提高金融机构自身风险监控能力，适当缩小政府的监管领域，为金融业的发展提供一个相对自由的环境。这样既能降低监管成本，又能通过金融机构自律监管与政府监管同时并重，真正地实现对金融市场的全面监管，降低金融市场的风险性。
（四）借鉴外国的成功经验
      金融自由化、金融活动国际化在为世界经济带来活力的同时，也增加了世界金融体系的不稳定性。为此，我国的金融法律制度应该借鉴他国的先进经验及国际惯例。目前的金融监管体系与国际监管标准还没有完全接轨，应借鉴其他国家的立法经验，建立我国的存款保险制度，以发挥存款保险制度在金融风险发生之时的应急功能及保护存款人利益的功能，明确存款人的优先受偿权及优先受偿数额，以增强存款人、投资者对信用体系的信心。同时，为了让更多国际金融机构能够参与上海金融市场，应逐步与国际金融监管标准接轨，按照国际标准对外资金融机构实行监管，对国内外金融机构的监管实行"国民待遇"。否则，就只能游离在国际金融风险防范体系之外，对业务发展迅速、业务范围相对复杂的外资金融机构的监管难以真正起到防范风险的作用。借鉴其他国家的立法经验，建立我国的存款保险制度，以发挥存款保险制度在金融风险发生之时的应急功能及保护存款人利益的功能，明确存款人的优先受偿权及优先受偿数额，以增强存款人、投资者对信用体系的信心。
结语：
目前，中国的金融市场还处于初级阶段，金融产品及衍生品尚未与国际接轨，监管体制还不完善，面对危机，现有法律规定显得疲乏无力。经济危机可能会引发新一轮的法律危机。在经济危机的大背景下，金融监管法律制度建设被认为是中国抵御金融危机最重要的一道“防火墙”。目前，我国金融市场体系日益趋向完善，金融集聚效应不断增强，但我国的金融产品及衍生品与国际金融业还有很大的距离，规范金融产品和金融监管的法规还存在诸多盲点。金融在整个国民经济中的地位重要，保证金融市场的稳定，进而才能保证整个国民经济秩序的正常运转。因此，从长远考虑，要把制定相关法律预案，完善金融监管法律制度的建设作为一项迫切任务，以保证金融业及国民经济持续、稳健发展。

参考文献：
【1】    阿兰·s·布兰德：《银行监管的原则》，《广东金融》1996 年第4期
【2】    潘金生等编著：《比较银行法》，中国金融出版社1991年版
【3】    陈晓著：《中央银行法律制度研究》，法律出版社1997年版
【4】    孟龙：《市场经济国家金融监管比较》，中国金融出版社1995年第1版
【5】    杨凌云：《对防范和化解我国金融业风险的若干对策分析》，《财经问题研究》 1998年第2期。）
黄得丰著：《金融法规与制度之检讨》，实用税务出版社1989年8月版

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