基于同一事实引发的行政强制措施交叉问题

    2008年9月，某市质量技术监督局在对城区内的一糖酒批发市场进行产品质量检查时，发现商户邹某在销售五粮液出口外销酒（系五粮液公司生产的外销酒，在瓶贴背部标示有“国际普通市场专用”，瓶底有“出口专用”字样，仅限中国大陆外地区销售，如出现在国内市场，其行为属出口酒非法转为内销）。质量技术监督局遂以邹某销售的五粮液出口外销酒存在严重质量问题为由，对邹某店铺内的所有五粮液出口外销酒实施扣押，随后又依据产品质量法的规定，作出了没收这些酒并处罚款的行政处罚决定。邹某不服，向法院提起行政诉讼。法院立案受理并开庭审理了本案。庭审刚结束，质量技术监督局向邹某转送了某海关的通知，该海关称邹某销售的这些五粮液出口外销酒涉嫌走私，因此也将对这批酒采取行政强制措施，作出了扣押的决定，并将根据海关法作出进一步的行政处罚决定。

  　　该案例中，反映出以下问题：基于同一事实，几个行政机关依据不同的法律规范对同一标的物都采取了行政强制措施时，这些行政强制措施如何执行以及相互之间如何衔接？该问题在我国立法上还是空白，学理研究也不足，实践中因没有统一的标准，各地做法差异很大，影响了国家行政管理活动的权威。因此，尽快出台法律规定，明确解决此类问题的正确方法，规范行政行为，是一个迫切需要解决的问题。

  　　二、行政强制措施相互之间的衔接问题研究

  　　基于同一事实引发的行政行为交叉是法律竞合，不同的行政机关依据与各自职能相对应的法律规范所作出的行政行为，均应合法有效。但如果为行政处罚行为的交叉，则不能够违反一事不再罚原则，目的在于防止重复处罚，体现过罚相当，以保护行政相对人的合法权益。该原则作为行政处罚适用中的一项基本原则，已为我国法学界所公认，但对其含义尤其对于“再罚”的理解争议很大。目前比较通行的解说为：对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一依据，给予两次以上的行政处罚。但现行法律对“再罚”的范围没有像理论界那样作严格限制，行政处罚法第二十四条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”按此规定，一事不再罚可界定为：行政主体对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上同类（罚款）的行政处罚。也就是说，行为人的一个行为无论是违反一个还是数个规范，受一个还是数个行政主体管辖，可以给予两次以上的行政处罚，但如果是罚款，则罚款只能一次，另一次处罚可以是吊销营业执照或其他许可证，也可以是责令停产停业，还可以是没收等。由此可见，行政处罚法规定一事不再罚的范围是有限的。该条规定虽然不是完全意义上的一事不再罚，但也体现了一事不再罚原则的立法旨意和精神。笔者认为，上述案例中，质量技术监督局根据产品质量法对邹某作出行政行为，海关依据海关法对邹某作出行政行为，只要不违反一事不再罚原则，且实体和程序合法，这两个交叉的行政行为就不会受到法律的限制，均可以成立且生效。

  　　当行政强制措施发生交叉时，不论是行政强制措施之间的交叉，还是由行政强制措施转化的行政行为和行政强制措施的交叉（如上述案例中的情况），在第一个行政强制措施得到执行后，顺序在后的行政强制措施暂时不可能得到实施，但是一旦第一个行政强制措施被解除，或者因行政行为被撤销、被宣告无效，附属的行政强制措施自动解除时，就可以递补实施后面的行政强制措施。上述案例中，如果质量技术监督局的行政行为被撤销或被宣告无效，扣押措施自然自行解除，这时海关的强制措施就有了执行的机会，海关可以接替质量技术监督局继续扣押邹某的那一批五粮液出口外销酒。但随即便会面临一个很现实的问题，两个行政强制措施怎么衔接：是质量技术监督局主动通知海关，或者海关定期询问质量技术监督局向其打听事情的进展情况，还是质量技术监督局事先与海关达成一个协议，一旦质量技术监督局解除查封，有义务将情况通知海关？实践中此类问题频繁发生，是一个令行政机关十分头痛的难题。及时构建科学、便捷、高效的衔接机制，是维护行政管理秩序的迫切需要。由于衔接机制的缺失，使一部分后续的具体行政行为内容不能落实，造成部分违法者逃脱了应受的处罚，他们趁两个行政强制措施脱节的机会，利用衔接的间隙隐藏、转移、变卖、毁损已被查封、扣押的财产，或者转移已被冻结的财产。

  　　笔者认为，行政强制措施衔接机制的构建模式，可以学习借鉴民事案件执行中的轮候查封登记制度。轮候查封登记制度实施以来，有效打击了被执行人赖账、躲避债务的行为，最大限度地保证了申请执行人生效裁判权益得到实现，并提高了执行效率，为更好地解决“执行难”提供了可操作的模式。轮候查封登记制度在2005年1月1日正式施行的《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》中首次作了全面详细规定。该司法解释的第二十八条规定：“对已被人民法院查封、扣押、冻结的财产，其他人民法院可以进行轮候查封、扣押、冻结。查封、扣押、冻结解除的，登记在先的轮候查封、扣押、冻结即自动生效。其他人民法院对已登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当通知有关登记机关协助进行轮候登记，实施查封、扣押、冻结的人民法院应当允许其他人民法院查阅有关文书和记录。其他人民法院对没有登记的财产进行轮候查封、扣押、冻结的，应当制作笔录，并经实施查封、扣押、冻结的人民法院执行人员及被执行人签字，或者书面通知实施查封、扣押、冻结的人民法院。”简单地说，轮候查封就是对其他法院已经查封的财产，执行法院在登记机关进行登记或者在该其他法院进行记载，查封依法解除后，在先的轮候查封自动转化为正式查封的制度。司法解释的规定方法明确，措施具体，操作性强。该制度以正式司法解释文件确立下来的深层原因是由于在诉讼和执行过程中，当前后两个案件分别由两个法院管辖时，因法律禁止重复查封、扣押、冻结，又无其他相应的信息沟通机制，在第一次查封、扣押、冻结被解除后，其他法院往往不可能立即获悉在先查封、扣押、冻结被解除的信息，从而导致在后的查封、扣押、冻结不可能立即实施，债务人往往借机转移财产，其他债权人的利益因此而遭受不应有的损失。有的地方甚至利用禁止重复查封、扣押、冻结制度搞地方保护主义，为了达到保护某个被执行人的目的，将其全部财产先予查封、扣押、冻结，导致其他法院的执行落空。正是在这种背景下，顺应民事诉讼和民事执行工作的需要，顺应广大执行法官的呼声，轮候查封登记制度应运而生。

  　　轮候查封登记制度是民事诉讼保全措施和民事执行手段的创新，实施以来所发挥的作用得到了一致肯定。以它为蓝本，创设行政强制措施衔接机制，不失为一个能及时化解难题、快捷实用的好方法。为此，笔者建议：立法机关应尽快出台有关规范，对于发生行政行为交叉后，行政强制措施之间如何衔接的机制用法律规定的形式明确下来。学界应深入开展行政强制措施衔接机制的探索和思考，尽快形成一套吸收了中外先进成果、逻辑缜密的理论体系，为进一步完善衔接机制提供强有力的理论支撑。行政机关在实务操作中要重视调查研究，加强上下级之间纵向的情况反馈和部门之间横向的交流沟通，实现信息共享，对于机制在执行中暴露出的问题要及时向上级机关和有关部门提出改进的建议。

 湖南省怀化市中级人民法院  彭卫兵