政府信守承诺也是依法行政

政府与某公司签订合同后却发现，此合同与地方性法规相冲突，若继续履行合同就违反法律，而不履行合同又失信于民。面对这两难的局面，行政法专家马怀德教授认为——

 

    作为与政府打交道的相对人，常常会面临这样的困境：一面是法律的障碍，一面是诱人的利益，要想获得诱人的利益，就会触犯法律，但要严格守法，则会失去唾手可得的利益。遇到这种问题，人们可以有几种选择：要么冒着违法的风险获取利益；要么选择守法，放弃利益。但更多人的选择往往取决于政府的态度。换句话说，只要政府运用行政手段提供这种利益并有所承诺，即使存在法律障碍，相对人也会毫不犹豫地接受。倒不是因为相对人的选择缺乏理性，而是出于对政府行为的高度信任。因为在相对人看来，政府不仅是法律的执行者，在某种程度上也代表了法律，只要是政府承诺的，政府选择的，那么就不可能违法，即使违法了，政府也应当负责任。因为老百姓没有鉴别政府行为合法与否的义务，更不应当承担政府行为违法不当的后果。这个看似朴素的道理实际上蕴涵着行政法的一项基本原则，即合法信赖利益保护与合理期待原则。

 

    合法信赖保护原则是从民法中“诚实信用原则”演变过来的一项重要行政法原则。其基本含义是政府实施行政行为也必须诚实信用。行政机关作出授益行政行为（对老百姓有好处的行为）后，如老百姓已经相信该行政行为的效力并且产生了合法的信赖利益时，政府不能撤销该行政行为。如果为了公共利益的需要必须撤销或废止某一行政行为时，行政机关必须对受益人受到的财产损失给予补偿。本案中某公司依照政府批准的规划开发房地产项目，并对政府许可批准行为的合法性深信不疑。政府机关后来发现自己的行为不符合法规规章规定，导致证照发放有误，必须收回或纠正时，就不能无条件随意撤销或废止此前已经产生效力的行为。因为行政行为相对人或利害关系人已经对该政府行为产生信赖，且其信赖产生的财产权益应受到保护，除非在公共利益特别需要并给予相应补偿的情况下，一般不得因此而撤销废止该许可行为。这是很多国家立法规定和司法活动必须遵循的一项基本准则。

 

    此案中某公司之所以敢在房地产开发项目中注入大笔资金并完成第一期工程，有一个很重要的原因就是相信政府。因为投资之前与市政府有招商引资和土地出让的意向书，此后又获得有关部门的许可证，某公司是证照齐全的合法开发商，自身并无任何过错。但对于这样一个合法的企业和项目，政府为什么要违反约定、撕毁合同，不再继续与之合作了呢？原来，根据《江苏省土地管理条例》的规定：商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让，国土资源部的规章也作了类似规定。

 

    某公司与该市招商引资服务中心和国土局签署《意向书》和《土地出让意向书》的时间是２０００年１１月８日。而《江苏省土地管理条例》关于“城市规划区范围内的经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让”的规定于２０００年１０月就生效实施了。也就是说，宿迁市有关部门与房地产开发商签订意向合同时，应该意识到经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让，否则就是违反法规规定。但事实上，市政府没有注意到自己的行为与法规不符，也没有就此向开发商进行任何说明，相反，市政府有关部门在签订正式合同后，相继下发了房地产开发所需的各种行政批复和证照，使得原本缺乏合法依据的项目成为既成事实。开发商顺着政府的指挥棒完成了该项目的一期工程。等到第二期项目即将上马时，政府才提出与开发商的合作违反了相关的法规和规章。

 

    表面上看，该市政府有关部门后来的行为是严格依法行政，改正以往的错误，事实上，该行为已经构成反复无常，出尔反尔，属于侵犯相对人信赖利益的违法行为。因为政府在出让土地时即便有违法行为，责任也完全在政府本身，而不是相对人。政府不能置相对人的合理期待与信赖利益于不顾，随意“纠正”自己的违法行为。从法理上看，政府能否撤销或收回、废止已经生效的行政行为，取决于个人利益与公共利益的适当均衡和比较。如果撤销、变更或收回、废止某行政行为所获得的公共利益明显大于个人利益时，那么就应当在适当补偿个人利益的前提下维持公共利益，允许行政机关撤销、废止、收回行政行为。当然，如果相比较后所得出的结论正相反，则不能以保护公共利益为由任意损害个人利益。本案中，政府是否应当“纠正”过去的“违法行为”，关键取决于“纠正行为”追求的公共利益是否明显大于“不纠正”形成的相对人的利益。鉴于省国土资源厅已经批准了某公司征用二期用地，市发展计划委员会也下发了《申请立项的批复》。而且某公司根据城市总体规划要求和工程建设需要，已经垫资４５０万元，修建了城市次干道其市政基础建设工程，并预付了二期地块中的拆迁费用。可见，政府的一系列行政行为不仅已经产生行政法上的效力，而且给相对人产生了信赖利益和合理期待。在这种情况下，政府机关就不得随意改变或者收回自己已经作出的行政行为，仍然要按照原来的约定履行与相对人签订的合同。如果政府为了“依法行政”，满足法规中“所有经营性用地必须采用招投标或者拍卖方式”的要求，执意收回自己的承诺，改变原来的行政行为，那么，就必须证明这种做法所获得的公共利益必然大于信守原来承诺给相对人带来的利益。如果能够做到这一点的话，政府可以改变或者收回自己过去作出的行政行为以及承诺，但必须对相对人由此遭受的损失承担补偿责任。必须强调的一点是，这种补偿不应当是象征性的补偿，更不是似是而非、模棱两可的“合理、必要”补偿，而是根据相对人的实际损失确定的相应补偿。

 

    要求政府信守承诺不只是一个观念层面的问题，而且应当成为政府机关立法和执法过程中必须遵循的一项准则，可以说，信守承诺本身就是依法行政的必然要求。它要求政府制定法规文件时，不能制定具有溯及既往效力的文件，不能用现在的规定追究过去的行为。即使出于公共利益的需要必须追究文件生效前行为的，也应当补偿无辜受害人的损失。在执法过程中，政府不能随意收回、变更、废止、撤销对老百姓有利的行政行为，否则，就要给予相应的补偿。

 

?(作者为中国政法大学法学院院长、博士生导师）

 

    案情简介：

 

    ２０００年，江苏省某市为解决城建配套项目多、资金缺口大的问题，推出了一系列优惠政策，以吸引国内外的投资者。２０００年９月１８日，某房地产开发有限公司到该市考察后，于１１月８日，与该市签署了《意向书》和《土地出让意向书》，双方约定该市３００多亩土地由某公司开发。此后，某公司投入巨资开发第一期工程，现已竣工验收，业主已陆续入住。２００２年，江苏省国土资源厅已批准了某公司征用二期用地，该市发展计划委员会也下发了《申请立项的批复》。某公司准备开发二期工程，并根据该市城市总体规划要求垫资４５０万元为二期工程修建了城市次干道及其市政基础建设工程，同时还预付了二期地块中的拆迁费用。但此时，该市国土局却提出，批给某公司的二期用地是违法的。

 

    原来，２０００年１０月２０日，江苏省颁布了《江苏省土地管理条例》。该条例第三十六条明确规定：商业、旅游、娱乐和城市规划区范围内的经营性房产等经营性项目用地，必须采用招标、拍卖方式出让。自２００２年７月１日起施行的国土资源部令第１１号《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定：商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。根据这些法规，某市国土局在办理某公司二期开发用地出让手续时，面临着两难的局面：如果继续采取协议方式向某公司出让经营性房产项目用地，显然违反上述法规；如果不履行与某公司签订的合同，不但将损害某公司的前期投资，甚至影响政府公信和形象。马怀德