农村税费改革的行政审判

目前，我国实行的税收计有：“农业税”、“产品税”、“增值税”等三十多种，本文仅就农业税费改革关于“农业税”的征收主体和形成诉讼后的几个问题作一浅析。

   农村税费改革是国家为减轻农民负担，取消乱收费，保证农民上交款项有法可依，监督行政机关依法行政的重大举措，也是入世后的必然要求。作为人民法院，如何面对税费改革期间出现的各种问题，审理好这些新类型的案件，规范农村税费改革制度，理顺农村分配关系，从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担调动和保护农民生产积极性，促进农村经济建设健康发展和社会长期稳定是当前面临的一个紧迫问题。

    一、纳税人与行政诉讼中的原告。

   《中华人民共和国农业税条例》第三条对于纳税人的范围作了界定。但纳税人对征税机关在行使职权过程中的具体行政行为不服，如何行使权利，该条例由于颁布时间早没有规定，为弥补该条例的缺项《中华人民共和国税收征管法实施细则》第八十四条之规定“农业税、牧业税、耕地占用税、契税的征收管理参照税收征管法规定执行。”《税收征管法》第八十八条规定“纳税人与税务机关在纳税上发生争议时，权利受到侵害时可行使征管法上的复议权，起诉权，获得赔偿权。由此可以得出这样的结论，对农业税的征收也应当适用《税收征管法》第八十八条的规定。那么纳税人一旦向人民法院起诉，如何确定原告，由于农村承包户的特殊身份，笔者认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条规定，依照本法提起的公民、法人或者其他的是原告。《中华人民共和国户口登记管理条例》第五条“户口登记以户为单位，同主管人共同居住一处的为一户，以主管人为户主。”户主采取我国一贯沿袭的有家庭成员中辈份最高的（男）女人或主要劳动力为户主。《中华人民共和国宪法》第   条，“农村实行家庭联产承包为主的多种分配方式并存的双层经营体制，同时依据《中华人民共和国农业法》的有关规定纳税人应以户为“单位”。我国《民法通则》第二十七条规定，农村集体经济组织的成员

在法律允许的范围内，按照承包合同规定从事商品经营的，为农村承包经营户。也就是说，农村承包经营户和个体工商户一样，以户的名义独立行使民事权利，承担民事义务，参与民事法律关系。故对这类案件也应以户主为原告提起诉讼，其诉讼行为在法律上对家庭中的每个成员都具有约束力，而不应将家庭中的每个成员列为原告，人为地增加诉讼投资。

   二、征收机关与被告的确定。

   1、县人民政府的工作部门财政局。

    根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，行政诉讼被告只能是行政机关或法律、法规或规章的授权组织 并由人民法院通知应诉。《中华人民共和国农业税条例》第二十二条规定，纳税人向乡、民族乡、镇人民委员会如实报告土地亩数，农业收入和其它有关情况。乡、民族乡、镇人民委员会对其的报告。通过调查和评议后，造册报送县、市人民委员会审查核定。县，自治县、市人民委员会审查核定后，依照税率计算税额，向纳税人发出纳税通知书，作为纳税的凭证。联系目前我国的体制，县财政局是县政府的工作部门，此项职权应由县财政部门行使比较适宜。据此向农民发出纳税通知的主体是县与自治县、市人民政府的财政部门，这样更符合行政诉讼谁被告的确定原则和行政效率原则。

   2、乡财所税收工作是一项技术性、专业性很强的工作，执法人员必须具有很高的素质。作为乡财所它是财政局的派出机构，负责乡里的财政收支流转，虽然说由乡财政所作为征收机关缺乏法律，法规授权，但在税费改革试行阶段，本身由于《农业税条例》的滞后，有些规定已不能适应当今的行政工作和错踪复杂的局面，现在各地经过试点经验得出由乡财政税所作为征收机关，更能保障农村税费改革的顺利进行。那么，乡财所能否作为适格主体呢？

   改革的目的是废除原来不适应生产力发展的因素，探索出一条适应农村经济发展的新路子，党中央、国务院为了规范农村中的各种收费，实行税费改革，国家通过政策性规定，调整着这项工作的顺利进行。从理论上讲法与政策同为社会规范，他们在社会发展中均发挥着其独特的作用，二者是辩正统一的关系，法律必须以政策为指导，是法制定的依据，对法律的执行具有指导作用，执法人员在执行法律时，不仅要依照法律条文，而且要熟悉国家在各个时期所制订的政策，具有较高的政策水平，只有这样，才能正确合法又合理的适用法律，而且出现法律漏洞，无法可依的情况下，政策可以作法律的非正式渊源，代行法律的作用。因此来说农村中的税费改革，国家通过政策性规定弥补《农业税条例》中规定中的缺项指导农村税费改革是正确的从立法上讲，立法是对社会进行权威的有效的资源分配，通过权利义务的分配从而实现社会控制，社会调整，实现社会动态平衡，我国《立法法》规定的立法原则其中一项为立法应当从实际出发，合理地规定权利与义务，权利与责任。目前农村税费改革这项政策以其灵活性和对应性调整着农村中的社会关系，在一定条件下他可以直接成为法律原则发挥作用。当前通过税费改革的摸索，其他省、地把乡财税所作为征收主体是切合实际的，而且从运行情况来看也切实可行，故应认为是成熟的经验。但没能正式以法律形式固定下来，是一大缺撼，一旦时机成熟，还是应当通过立法形式固定下来。

    国家为搞好农村中的税费改革，各级政府成立了专门的领导小组（办公室）。要求各级政府，各部门都要大力支持这次改革，国家还专门拔付资金支持这次改革保障征收机关正常履行职责，因此来说把乡财政所确定为征收主体他具有独立的经费且能以自己的名义对外承担法律责任。

   从以上几个方面分析，在这次农村税费改革中可以确定为：由乡财政所作为执法主体是适合目前我国的国情，其优越性已显现出来，更能体现行政的目的提高行政的效率，为农村税费征收立法奠定了良好的基础。笔者赞同这一观点。

    三、农业税收执行程序

   依据《中华人民共和国农业税暂行条例》和《河南省农业税费改革试行方案》精神以及参照税收法的规定，农业税执行程序可为：

   （1）填发“农业税催缴通知书”，此时应把握填发机关（公章）为    乡财政所，其它事项填写各省地制有统一格式，填发后，送达纳税人签收。送达方式适用民事诉讼法规定的几种方式。责令限期缴纳，并从滞纳税款之日起，按日加收滞纳金。

   （2）经征收机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的可由乡财政所填发“农业税处理告知书”送达纳税人签收，告知纳税人作出行政处理决定的事实理由处理依据，依法享有的权利，对处理决定涉及较大数额的当事人可以申请举行听证。

    （3）“农业税处理告知书”下达合理期限（3一7日）内，无正当理由仍不缴纳的，征收机关报经法人代表批准填发“农业税处理决定书”送达纳税人签收，并告知其处理内容，依据及依法享有的权利。

    （4）纳税人未按照处理决定书履行义务，依据《行政处罚法》规定的交纳期限“两个月”内无正当理由仍拒不交纳的，由征收机关自己依法强制执行或征收机关依据《行政诉讼法》的有关规定申请法院强制执行。

    针对以上几个程序，纳税人对“农业税缴纳通知书”规定的内容不服是否申请复议，提起诉讼的权利。回答是肯定的，征收机关既然给纳税人规定了义务，依据权利与义务相对应的原则，纳税人应当享有申请救济的权利。

    四、对此类案中的行政审判。

     人民法院要正确审判农业税务行政案件，第一个条件就是要依据《行政诉讼法》。和有关的司法解释收案，纳税人向人民法院起诉后，人民法院应当对下面几个问题进行审查，并作出明确的结论：

     （一）查明纳税人提起税务行政诉讼是否有法律法规和政策上的规定，是否符合法定的必备条件。

      前文已对诉讼主体进行阐述：目前我国农业税费改革处在一个试验阶段，农业税征收所依据《农业税条例》是在一九五八年颁布实施的，已有很多地方不适应农村的经济发展，新的法律法规尚未颁布实施，国务院、各地方人民政府在这次农村税费改革中颁布了很多规范性文件，因此说《农业税条例》第二十二条的理解应为纳税人不服征收行为的，应先申请复议，对复议结果不服才能提起行政诉讼。这一点也符合《税收征管法实施细则》第八十四条：农业税征收管理参照税收征管法有关规定执行。由于该条是准用性规则，故征收农业税应参照《税法》第八十八条规定，纳税人同税务机关在纳税时发生争议，必须先依照法律行政法规定立即缴纳或者解缴税款及滞纳金，然后申请复议，对复议结果不服向人民法院起诉。

   （二）要严格依照《行政诉讼法》规定 的程序制度办案。

    这同其他行政案件中程序、制度大致相同，这里就不阐述了。

   （三）要以事实为根据以法律为准绳，以政策作指导。

   对农业税费改革引发的行政案件，其事实的审查仍是值得探讨的问题，未改革之前，农业税费的收税、费项目实务界曾争论不休，为此在农村中的税费制度在国家对农村中的“三提五统”进行改革。依据中发（2000）7号和国发（2001）第5号规定的各项政策以及省政府的税费改革精神，其事实部分要掌握农村税费改革的主要内容，有几个方面：1、取消乡统筹和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工，不得以资代劳。2、调整农业政策。农业税计税土地面积以第二轮承包用农业生产的土地面积为依据确定，以及各地的平均产量的核定年限农业税生产率。3、调整农业特产税政策，对在农业税计税土地上生产的农业特产品原则上是征农业税，不再征收农业特产税，农业特产品集中的地区只征收农业特产税，即农业税和农业特产税不得重复征收。4、改革村提留征收使用办法，村干部报酬、五保户供养费各村委会办公经费，除由原集体经营收入开支的仍继续保留外凡由农民上缴村提留开支的，采用农业税附加方式统一收取，为农业税的20％。5、村内兴为其他集体事业所需资金不再固定向农民收取，实行村务公开，采取“一事一议”民主决策，实行上限控制。6、农业税减免也即上年人均纯收入达不到省人民政府规定脱贫标准的农户、农村烈军属、残疾军人、残疾人因缺  劳动力而纳税确有困难的农民以及种植农作物因遭受水、旱、风、雹或者其他自然灾害而欠收的，根据受灾的情况而确定减免指标。以上减免当然依据法律、法规的规定，书面申请有权机关进行审核、批准，禁止任意减免。卢智勇 关兴颜