从行政审判案件剖析行政执法

为进一步深入了解基层法院行政审判状况，更加注重民生权益保障，发挥行政审判推动依法行政、维护社会和谐的职能作用，笔者对豫西内乡等四个基层法院受理的行政诉讼、行政执行案件进行了调查、分析，以期透视行政执法并提出建议，改进和提高执法水平。

 

    一、行政审判工作呈现的特点

 

    近年来，基层法院受理的行政诉讼案件数量整体呈下降趋势，个别法院下降达50％，但涉及领域仍相对集中，主要是土地、矿产、计生、房建、规划、税收等，民生类案件和乡镇政府不履行法定职责案件稍有增长，增长率16%，行政机关败诉和经法院协调，被告主动纠错后原告撤诉率提升，约12%。非诉行政执行数量较多，且呈逐年上升趋势，涉及计生、土地、税收、水利等十多个领域，其中裁定准予执行的，准执率在92%左右，裁定不准予执行，占10%上下。由于非诉执行难依然存在，案件积压态势没有根本改变，有效的执结率仍然不高，不足60%，且执行效果不佳。可归纳为如下特点：

 

　　1、行政诉讼案件数量略有减少但基本稳定，年均受案26件，起诉内容涉及多个行政管理领域，但多集中在土地、房权等民生类，占68%。

 

　　2、起诉乡镇政府不作为或乱作为的案件占较大比重，且乡镇政府败诉率96%以上。

 

　　3、行政主体存在过错的案件占有相当数量，占90％。

 

　　4、涉及民生案件，化解矛盾的难度进一步加大。

 

　　5、“非诉行政案件执行难”，尤其是国土资源案件执行难问题未得到根本解决，案件积压和执行效果不佳，执结率不足40%。

 

　　6、政府虽然出台了行政机关负责人出庭应诉制度，但在行政机关之间的发展与效果很不平衡，少数行政机关依法应诉意识和能力不强，行政首长出庭率不足10%。

 

    二、行政机关败诉的原因分析

 

　　1、少数乡镇政府在房建、土地管理上不履行或拖延履行法定职责，没有作为或没有尽到必要的审查职责。

 

    根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《村庄及集镇建设规划条例》的规定，乡镇人民政府具有管理辖区内土地、建房、规划等的法定职责，但在实践中，少数政府房建、土地执法人员缺乏全面履职意识，不依法作为甚至不作为，引发行政争议和群众上访。如某县电业局诉某乡人民政府行政不作为一案，原告在动态巡查中发现10KV高压线下有违章建筑，可能造成公民生命、财产安全，即告知该乡人民政府依法履职进行查处，并按照《河南省村庄和集镇规划建设管理条例》第三十四条第（一）项之规定给予处罚，但是被告没有依法完全履行职责，法院坚持以执政为民和依法保护人民群众的生命、财产权为要务，根据《行政诉讼法》第五十五条第（三）项之规定，判决其三十日内对违章建筑依法处理履行职责。

 

　　2、证据观念谈薄，以致于认定的主要事实不清，作出的具体行政行为违法。

 

    主要表现为行政机关在处理违法行为时，不注重收集和固定证据，或不知道怎样去调取证据，调查的笔录没有当事人签名，勘丈的图纸分界不明，调取的文证没有原件等。如某县地毯总厂诉某县国土资源局不服土地有偿使用费征收一案，被告作出征收决定书，就没有应征费对象地类性质认定证据，缺乏占用面积的具体数量，致使被诉具体行为被依法撤销。

 

　　3、“重实体轻程序”，败诉案件中普遍存在违反法定程序或缺失程序。

 

    程序是实体公正的保障，行政机关不但要重视对案件实体上法律的适用，也要重视对案件处理程序上的法律把握，但是少数行政机关执法人员缺少对程序的认识，缺失程序或违反法定程序。如虎某诉某县房地产管理局不服房权行政登记一案，被告在没有土地使用权证、土地来源不明的情况下，就给第三人颁发了房屋所有权证，违反了《中华人民共和国房地产管理法》和建设部99号令《城市房地产权属登记管理办法》第25条第一款之规定，被依法注销。

 

　　4、滥用职权，不规范执法，缺少民权保护意识

 

    农机、房屋、土地等是人民群众重要的生产、生活资料，加强保护就是关护民生权益，因此，在涉及民生权益执法时，应当采取更严肃、更严谨、更认真负责的态度处理，但是，少数执法人员明显缺失民生理念，不规范执法，自由行政，甚至滥用职权。如农民崔某诉某县农机局、农机监理站不服行政强制一案，农机执法人员超越职权，强行拦截扣押原告农业使用中的拖拉机，并假借公安联合执法的名义非法限制原告自由，迫使原告交纳财产保险等不当费用。

 

　　三、预防行政争议共创社会和谐

 

    当前，正值国际金融危机对我国经济产生影响的关健时期，区域经济基础薄弱，社会发展环境具有更大不确定、不稳定因素，因此，可以预测多种社会矛盾会不断突现，其尖锐程度会更加激烈，且调处难度会增大，社会安定也将面临压力，为进一步减少和化解行政争议，快速提升行政执法水平，共创社会和谐笔者建议：

 

　　1、正确处理注重行政效率和依法行政的关系，加强对当前形势下行政行为的合法性审查。

 

    为妥善应对金融危机对经济社会的深入影响，基层人民政府围绕促进经济社会平稳较快发展，相继采取一些行政行为，以保民生、保经济、保稳定，但是，更要树立越是在经济发展困难的时候，越要着力推进依法行政，决不能把提高行政效率与依法行政对立起来，更不能以违法行政损害群众利益、损害经济发展和影响社会稳定，尤其是在制定一些临时性经济政策、调整市场主体利益时，更应加强行政行为的合法性审查，确保行政行为在短时间奏效后不出现后遗症。

 

　　2、正确处理保障发展与保护资源的关系，确保职责的正确履行。

 

    发展是第一要务，保障发展是法院的责任。但是，少数县、乡、村不全面理解“发展是第一要务”的函义，在大刀阔斧上项目一心一意谋发展的同时，忽视了依法保护资源的重要性，他们中的少数干部在采取制定优惠政策、吸引外来投资时，尤其是把土地、矿山资源作为招商条件时“重发展轻法制”，或是一味追求速度，不按程序办事，怂恿投资商“先上车后买票”甚至“只上车不买票”，造成先天性法制隐患；或是为违法占地、违法采矿、违法办事者说情、施压，干涉和影响依法查处工作，甚至要求采取变通措施，确保项目推进；或是思想认识不到位，担心依法报批要求严、程序多，影响软环境，影响报资热情。为此，要教育广大干部正确处理保障发展和保护资源的关系，在提高依法办事能力和依法办事效率上下功夫，正确履行行政许可和行政处理处罚职责，确保资源保护和经济发展在法制化轨道上良性运转。

 

　　3、深化认识，强化教育，打造一支“政治过硬、业务精良、作风清廉、纪律严明、行政快捷”的行政执法队伍

 

    行政执法队伍是行政执法主体，队伍的素质和管理一定程度上决定行政执法的水平，因此，加强队伍建设是推进依法行政、构建和谐社会的保证。深化认识，提高执法人员依法行政的自觉性。要加强政治教育提高其按法定程序办事的能力，并加强管理和监督。①强化执法为民的服务意识和求真实务实的工作作风，不断提高执法人员依法行政责任感和主动性。②加强对执法人员的法律知识培训，提高依法行政水平。要组织行政执法人员到法院旁听审理案件，要成立专门的行政案件处置机构，培养专家型骨干执法人员，要善于从败诉案件中总结经验，找出问题，吸取教训，提高能力。③坚持实体、程序并重，严把案件质量关。要坚持做到行政行为“三合法”，即行政主体合法、行政程序合法、行政人员身份合法。④建立健全监督制约机制，及早发现和纠正违法行政行为。要强化责任制考核，把行政案件纳入目标管理监控范围，将依法行政作为行政机关一把手政绩予以量化，要健全执法人员责任制，将奖惩挂钩，增强责任。以此，从各个层面打造过硬的执法队伍，确保办理一流的行政案件。

 

　　4、加强行政执法机关之间的协调沟通，建立联动执法平台，实现信息共享。

 

    面对这样的问题：对“有利可图”的执法事项积极执法，甚至越位执法，而面对一些难点问题的查处，个别行政机关之间相互推诿，不愿管理造成执法“真空”，对涉及各个执法部门的执法行为，又相互不积极配合，协凋性差，甚至相互拆台，造成执法手段软弱无力，如粘土砖厂的打击与处理等。为此，笔者认为应当建立联动执法工作机制，打造执法平台，形成联动执法合力，并在执法中相互沟通，互相支持，实现信息共享。某县国土资源局为打击违法占地，探索性与当地法院建立了联动执法新机制，初步实现了行政机关与司法机关的联动执法，行政案件执行由国土资源部门在法院指导下具体组织实施执行方案，法院负责采取强制措施。实践证明这样的联动执法效果就是好。

 

　　5、成立行政争议协调处理委员会，建立行政机关与法院良性互动机制，妥善化解涉及民生类的行政争议，着力保障弱势群体的合法权益。

 

    民生类案件增多，已成为行政争议的主要内容，较多集中在土地、房权等关乎民生利益受损而引起的维权事件上。伴随着金融危机影响的不断深入和扩大化，涉及“三农”、养老、社保、环保等行政争议也将不断进入行政诉讼的视角，为了更有利于化解矛盾，寻找各方利益的平衡点，打造全面灵活的处置机制，政府及法院应联合建立行政争议解决平台，成立县级行政争议协调处理委员会，由相关部门参加，力争及时发现争议，及时化解争议于萌芽状态，同时，指导基层政府在民生类行政管理执法中，要坚持做细致的思想教育与政策宣传工作，把合法与合理相结合，不要以强制手段压服群体间的利益冲突，要引导当事人通过正当途经表达诉求，解决问题，预防将一般利益诉求演变成政治“维权”和群众缠访，影响社会安定。基层人民政府还要充分发挥政治、组织优势，尽可能通过思想工作、协调和解、行政复议等，力争化解大部分行政争议于行政程序中，要在行政机关法制部门与人民法院行政庭之间普遍建立联席会议制度，并以此为基础，建立政府主管领导与法院主要领导之间的定期沟通机制，共同分析和处理行政执法中存在的问题，掌握争议发展动态，增强做好本部门工作的前瞻性和有效性。要切实提高行政机关依法应诉的意识和能力，要使行政首长出庭成为一项制度，杜绝只委托律师出庭应诉的现象，对人民法院提出的切实可行的协调处理方案要积极虚心配合，力争对敏感性案件、社会关注案件尽早达成协调和解协议。

 

　　6、增进理解，相互支持，积极探索非诉执行联动执法工作新机制，共同解决和克服“非诉执行难”

 

　　执行难，非诉执行更难，但支持政府依法行政是人民法院职责所系。调查发现，行政机关申请法院强制执行的非诉行政案件呈上升无下降趋势，相关的涉法信访也时有发生，人民法院的非诉行政执行工作面临巨大压力。实践证明，土地、规划等行政领域的强制执行已成为群众性上访、缠访的重要诱因，因此，要高度重视“非诉执行难”问题，加强与法院的沟通和交流，共同做好非诉行政案件的执行工作。同时，行政机关要切实提高执法水平，从源头上减少需要申请法院强制执行的案件数量，对于自身具有强制执行权的规划、税收、消防等行政领域的强制执行，要充分发挥行政资源的优势，尽量由政府依法责成相关部门负责实施，最大限度地减少因使用司法手段强制执行可能诱发的群体性上访、缠访事件。对于退返土地、拆除非法建筑物等案件，要与法院建立联动执法机制，以便在法院指导下，发挥组织优势，具体负责实施执行方案，坚决避免“一申请了之”的做法，积极配合和支持法院工作，共同破解“非诉执行难”，全面推进基层人民政府的依法行政工作。

 

 河南省内乡县人民法院    程振华　吴新杰