论对行政机关超越职权的认定

行政法的发展，随着行政职权的不断扩张而加速，而行政职权的扩张又可能伴随着超越职权等问题的发生，这是世界各国的普遍现象。《中华人民共和国行政诉讼法》的施行，为对行政机关超越职权的具体行政行为进行司法监督提供了法律依据。

    要认定行政机关超越职权，必须首先弄清什么是行政职权？行政职权是行政机关实施国家行政管理活动的资格及其权能。行政职权具有强制性、单方性、优先性等特点。行政职权分为两大类：一类是固有职权，它以行政机关的依法设立而产生，并随行政机关的撤销而消失。另一类是授予职权，它来自有权机关的授权行为，授予职权既可因授权机关的撤回授权而消灭，也可因该组织的撤销而消灭。总之，行政职权主要有制定法律规范、行政决策、行政命令、行政处罚、行政决定、行政制裁、行政复议、行政强制等。

    超越职权，是指行政执法主体及其工作人员作出的具体行政行为，超越了法律、法规规定的权限范围，或者实施了根本无权实施的具体行政行为。超越职权的主要表现形式有以下几种：

    1、超越地域范围。这是指同类行政机关在其地域管辖之外行使了认为是自己有权行使的职权。根据我国宪法和地方各级人民政府组织法，地方各级人民政府管理本行政区域内各项行政工作，如：发生在甲县的治安案件应由甲县处理，如果乙县公安局处理了甲县的治安案件，属超越地域管辖范围(行政部门根据委托办理不属于自己法定职权范围内的事项不属超越职权)。

    2、下级行政机关行使了法律、法规授予上级行政机关的职权，分两种情况：①下级行政机关超越了自己的法定职权。②超越了法定处罚幅度。

    3、超越了业务范围。这是不同类行政机关之间常见的超越职权形式。如：公安机关在执法过程中实施扣缴个体工商户营业执照的行为属超越职权。

    4、行政机关行使了应当由法院、检察院等行使的职权。这是超越职权的特殊表现形式。如：行政机关缺乏法律依据，行使了应当由法院行使的强制执行权，属超越职权。

    5、在没有法律、法规授权或依法委托授权的情况下，自认为有行政主体资格行使了行政机关的职权。这是超越职权的又一特殊表现形式之一。实践中主要有这几种情况：

    ①国家工作人员在无法律、法规依据，未正式任命行政职务以前或被免除职务后实施的行政职权。国家行政机关工作人员因为担任了国家的行政职务，与国家构成了行政职务关系。在任免前或免除后就不具有这种行政职务关系。如若行使行政职权，属超越职权。

    ②没有取得行政机关资格的组织行使了行政机关的职权。根据政府组织法的有关规定，行政机关的成立，必须要有法定依据，而且经过法定程序批准。如果行政机关的主体资格尚未合法取得或正在筹备当中，以行政机关的名义行使行政职权，即属超越职权。

    ③行政机关的资格部分转移或丧失后，仍以原行政机关名义实施已丧失的行政职权，属超越职权。

    ④以行政机关内部科、室等职能机构名义直接对外部行使的行政职权。行政机关是由国家依法设立，代表国家行使职权。为了承担起行政管理职责和权限，在各行政机关内部设立了一些职能机构，这些内部职能机构不算机关法人，只能在行政机关内部行使分管的职权，没有对外行使行政管理的职能。

    ⑤派出机构在法律、法规无明确授权的情况下，以自己的名义行使的职权属超越职权。有些人民政府的工作部门，根据有关法律、法规的规定和行政管理的需要，设立一些派出机构，行使一定的行政职权。但是有些派出机构，法律、法规没有规定它可以以自己的名义对外独立行使某种行政职权，如果以自己名义行使某种不属于自己的行政职权，即属超越职权。

    ⑥无法律、法规明确授权的非行政机关组织行使了授予的职权范围以外的职权。法定授权的非行政机关组织，指根据法律、法规的规定享有一定行政职权的组织，如：卫生防疫站是事业单位，但根据《食品卫生法》的有关规定，对食品卫生等违法行为有一定的行政职权，如果在授予的职权范围以外行使行政职权，属超越职权。

    对行政机关超越职权的如何处理？

    根据我国《行政诉讼法》的有关规定，人民法院对行政机关超越职权的具体行政行为可以作出以下判决和裁定：

    1、判决全部撤销超越职权的具体行政行为

    人民法院经审查认为被诉的具体行政行为属超越职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项之规定判决全部撤销。这种撤销判决就使该具体行政行为完全失去了合法性，这个判决如果生效，就具有对该案件最终决定性质。

    2、判决部分撤销超越职权的具体行政行为

    有的具体行政行为，根据了几个不同的法律法规有多项处理决定，有的一项处理决定中有几个内容，其中既有正确部分，又有超越职权部分。在这种情况下，人民法院应维持其处理正确的部分，撤销其超越职权部分，使这部分失去效力。部分撤销适用那些正确与错误、合法与非法同时存在，又能够或者易于分开的行政案件。

    3、判决撤销超越职权的具体行政行为，并同时判决被告作出新的具体行政行为。

    实践中，有的具体行政行为虽然超越职权而被撤销，但该案件原告又确实违反了有关法律法规，应当受到处理。因此，人民法院在判决撤销后，同时依法判决被告重新作出具体行政行为，以保护原告的某种合法权益，维护行政机关依法行政，实践行政诉讼的目的。法院之所以要同时判决被告重新作出具体行政行为，还由于法院对一般的案件没有司法变更权，需要由行政机关重新作出决定。这样判决，既补充完善了撤销该判决的内容，又弥补了撤销后可能带来的缺陷。至于对那些部分正确、部分违法而又分离不开的行政案件，法院应全部撤销并判决被告重新作出具体行政行为。我国《行政诉讼法》还规定，人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。

    4、如果人民法院对超越职权的具体行政行为判决撤销前，行政机关主动认识到自己的行为违法，改变了原具体行政行为的，根据《行政诉讼法》第五十一条规定，原告同意并申请撤诉的，是否准许由法院裁定。如果被告改变原具体行政行为后，原告不同意或者即使同意，但不申请撤诉，人民法院仍应对原来的具体行政行为依法作出判决。这是因为，审理行政案件的目的在于对具体行政行为合法性进行审查，维持正确的，纠正违法，以达到保护原告合法权益，促进行政机关依法行政之目的。行政机关在诉讼中主动纠正违法的具体行政行为，同样可以达到以上目的，并能大大缩短诉讼时间，对于及时保护当事人合法权益，提高行政效率，减少人民法院工作量，都是有益的。但是在诉讼中，被改变原具体行政行为有效，必须符合三个条件：一是原告同意被告改变的具体行政行为。二是原告要申请撤诉。三是法院裁定同意。如果不符合以上三个条件，则行政机关在诉讼中改变的具体行政行为无效，而只能对原具体行政行为进行合法性审查。

   上述处理，如果行政机关无视法院的判决，可依照《行政诉讼法》第六十五条的相关规定予以处理。郭梅珍 任斌