行政案件中公安机关职权行为的认定

   我国公安机关作为政府的一个职能部门，具有双重身份，行使双重职能：在依照治安管理等行政法规进行公共管理活动时，其行为是行政行为；而依照刑事诉讼法在刑事案件侦查过程中实施的行为，则属于刑事司法行为。这两种行为就相对人权利的保护而言，最大的区别是前者具有可诉性，而后者不具有可诉性。显然，对公安机关行为性质的认定，直接影响了对相对人权利的保护力度。笔者拟就公安机关行为性质的认定、对相对人诉权的保护及确定公安职权行为可诉性的方法，谈一下自己的意见。

    一、如何区分公安机关的具体行政行为与刑事司法行为

    在实际生活中，公安机关实施的维护社会治安的行政管理行为往往与其刑事侦查行为极为类似，不易区分，特别是在某些涉及经济纠纷的案件中，公安机关实施的作为具体行政行为的查封、扣押、没收等措施，与实施刑事侦查行为的查封、扣押的外在形式完全相同，在这种情况下，如何区分行为性质就比较困难。

    实践中，对如何区分公安机关的具体行政行为与刑事司法行为，主要存在以下三种观点：（１）立案说。即判断公安机关实施的行为是具体行政行为还是刑事司法行为，主要看公安机关是否进行了刑事立案，如果进行了刑事立案就是刑事司法行为，否则就是具体行政行为；（２）结果说。即主要看行政管理相对人是否构成犯罪，如果行为人构成犯罪，那么公安机关实施的行为就是刑事司法行为，如果行为人最后不构成犯罪，则公安机关实施的行为就是具体行政行为；（３）目的说。即主要看公安机关实施的行为的目的，是为了捞取好处、为一方当事人讨债，还是为了打击犯罪。笔者认为，上述三种说法均有瑕疵。“立案说”容易导致有的公安机关逃避司法审查；“结果说”则干扰了刑事司法行为；“目的说”虽有一定合理性，但操作较困难。实践中，采取的方法是以“授权论”为主，以“目的论”为辅，就是凡刑事诉讼法明确授权公安机关实施某一行为的，该行为原则上就认定为刑事侦查行为。比如刑事拘留、取保候审、监视居住、逮捕。这些行为显然都是刑事诉讼法明确授权的，当事人对这些行为提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，如果刑事诉讼法没有明确授权公安机关实施某种行为，一旦公安机关实施的行为超出了刑事诉讼法的授权范围，该行为就认定为具体行政行为。

    《中华人民共和国刑事诉讼法》对公安机关的授权有：第三条“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责”；第五十条“公安机关根据案件情况，对犯罪嫌疑人可以拘传、取保候审或者监视居住”。在“侦查”一章中，规定了侦查方法、手段，即勘验、检查、搜查、扣押物证、书证、查询冻结存款、汇款、通缉等。其中在扣押物证、书证一节，第一百一十四条规定“在勘验、搜查中发现的可用以证明犯罪嫌疑人有罪或无罪的各种物品和文件，应当扣押；与案件无关的物品、文件，不得扣押”。公安机关进行刑事司法侦查进行扣押应严格按《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百一十四条操作，对超越刑事司法侦查职权的行为，应认定为公安机关的具体行政行为，接受司法审查。

    二、诉权的保护与确定公安职权行为可诉性的方法

    （一）对相对人诉权的保护方法

    诉权是当事人向人民法院起诉，请求人民法院以国家审判权保护其合法权益的权利，其实质是起诉权。诉权是宪法和法律赋予公民、法人或其他组织的一项重要权利，对诉权的保护是法律规定的人民法院的职责，保护起诉权是通过司法程序保护公民其他诉讼权利和实体权利的前提。

    根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条的规定，人民法院受理行政案件的起诉条件有四项：（１）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或其他组织；（２）有明确的被告；（３）有具体的诉讼请求和事实根据；（４）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第（１）项中的“认为”只是原告个人的一种“自以为是”的主观判断。如果公民合法权益受到行政机关侵害时，显然应该允许其通过法律的手段进行保护，具体到公安侦查行为（包括对刑事案件的侦查和对行政案件的侦查），公民可能分辨不清它究竟是行政行为还是司法行为，以及是否具有可诉性。这时，作为公民权利保护机关的人民法院，对原告的起诉，应严格执行最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十二条的规定：“７日内不能决定是否受理的，应当先予受理；受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。”

    实践中，在法院对公安机关的行为进行法庭调查之前，有时根本无法确认被起诉的行为是否属于司法行为，只能经过法庭调查核实，才能够区分被诉行为是行政行为还是司法行为。剥夺相对人对公安机关职权行为的诉权，拒绝受理对公安机关貌似司法行为的起诉是不可取的。正确的方法是“对侵犯公民人身、财产权利的公安机关所有职权行为，相对人都有权提起诉讼，经审查如果被告提供的证据足以证明该行为属于依照《中华人民共和国刑事诉讼法》采取的司法行为，那么法院可以依照行政诉讼法以裁定驳回起诉的方式结案”。如果是公安机关借刑事强制措施之名，对公民、法人人身或财产权利加以剥夺，实际上属于越权或滥用职权的行政行为时，人民法院可依法作出判决。

    （二）审查公安职权行为，确定其是否具有行政可诉性的步骤、方法

    １．审查公安职权行为的法律依据，确定其是否具有行政可诉性。一方面，法院应当审查被诉公安机关的被诉行为是依照什么程序实施的。公安机关如证明自己的行为属司法职能，应当提供充分的证据证明其行为是依照《中华人民共和国刑事诉讼法》及有关刑事案件侦查的法律进行的。如：向法院提供立案的理由、程序、管辖权、采取手段、措施的证据等；另一方面，法院还应当审查被告公安机关所依据的实体法律依据。公安行政行为的目的是为了迫使负有法定义务的个人、组织履行义务，或者出于维护社会秩序或保护公民人身健康、安全需要。刑事侦查行为采取的限制人身自由、扣押等强制措施的目的是为了迅速、及时、准确地查明案件事实真相、证明犯罪嫌疑人罪轻罪重、有罪无罪、应否追究刑事责任，为检察机关提起公诉作好准备。

    ２．审查公安职权行为的事实依据，确定其是否具有行政可诉性。公安机关如认定某一案件属于刑事案件，首先要依据一定的事实进行立案，然后可能对犯罪嫌疑人采取一定强制措施，法院对该事实的审查应包括两方面：

    （１）立案条件。立案必须建立在一定的事实基础上，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第八十三条规定：“公安机关或者人民检察院发现犯罪事实或者犯罪嫌疑人，应当按照管辖范围，立案侦查。”立案条件有二：一是犯罪事实存在，即有一定事实、材料证明发生了《中华人民共和国刑法》所禁止的某种危害社会的行为，且已构成犯罪，如果某行为有违法行为且危害社会，但没达到犯罪的程度，只能视为一般违法行为。不能纳入刑事诉讼程序；二是需追究刑事责任。由于刑事立案的目的是追究刑事责任，不追究刑事责任的不应立案追究，即使已立案，也应撤销已立的刑事案件。

    （２）采取强制措施的条件。公安机关对相对人采取人身、财产强制措施，应当向法院提供证据材料证明原告已涉嫌犯罪或物品涉案，说明采取强制措施的必要性，如果法院在审查中发现该公民行为只涉及民事纠纷或经济纠纷，不具备犯罪嫌疑或物品不涉及案件时，可认定被告公安机关的被诉行为属于越权行政行为，而非司法行为，可以判决公安机关实施的行政行为违法。