人民陪审员制度施行中的问题及建议

2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过的《关于完善人民陪审员制度的决定》，是我国人民陪审员制度的一个里程碑，从立法的角度规定了人民陪审员的产生办法、选任条件、职责范围、参审范围、管理和培训、任期和报酬、奖惩办法，为人民法院尤其是基层人民法院借助人民陪审员民主审理案件提供了法律保障。

     一、人民陪审员陪审功能发挥的现状

    从笔者所在法院的审判工作实际来看，人民陪审员制度对于基层法院审判工作起到了积极的推动作用。一是弥补了法院审判力量不足的矛盾。近年来刑事、民事、行政案件数量的增多，加之司法制度的改革，当前基层法院普遍受到审判力量不足的困扰。推进人民陪审员参审制度，在一定程度上缓解了这个问题。二是有利于部分案件的审理。推进人民陪审员制度，使其参与部分婚姻、家庭、继承、邻里纠纷等民事案件的调解工作，有利于更好的与社会“大调解"机制相衔接。三是便于社会了解法院，了解有关司法制度，较好的体现了人民民主。推进人民陪审员制度是实现人民当家作主的直接体现，反映了人民司法的根本属性。在当前社会整体法律意识不高的情况下，人民陪审员成为广大群众行使权力、参与司法的代表，因此也在客观上宣传了法院、宣传了司法，增强了人民群众对司法工作的了解与信任，有利于减少司法阻力。

    二、当前实施人民陪审员制度中存在的问题 

  通过一年来的实践证明，人民陪审员制度在审判工作中发挥出了重要的作用，促进了司法公正和司法民主，实现了案件审判的法律效果与社会效果的统一，有利于发挥审判工作在构建和谐社会中的作用。 但在司法实践中仍然有一些急需解决的问题， 制约着人民陪审员制度功能作用的发挥。

（一）人民陪审员陪而不审的现象依然存在。主要表现在：开庭前不参与合议庭庭前准备工作，不提前了解案情；庭审中 停留在“陪”上， 只有审判长一人进行询问；在合议庭评议案件时，陪审员只作肯定或否定的表态，导致实质上的审判长独任审判，甚至有的陪审员根本不参加评议，事后在合议笔录上签名了事。上述现象造成人民陪审员没有起到陪审的作用。

    （二）人民陪审员的专业素养与职权要求差距较大。我国法律规定，在审理案件时，人民陪审员与法官有同等权利，有权和法官共同决定案件事实的认定和法律适用。在我国的审判实践中，法官在庭审前可以对案件进行实体性审查，导致庭审本身的意义大为降低， 而陪审员不可能参加庭前活动，由于缺乏专业法律知识和审判技能，一次庭审并不能做到案件事实有明确的判断和正确适用相关法律。所以，尽管要求陪审员和法官享有平等的司法权利， 人民陪审员的非专业性与其职权要求存在着差距。                       

（三）人民陪审员参与审理的案件数量不多。这有两方面的原因： 一是个别法官认为开庭、评议 不如与审判员组成合议庭便捷。同时由于陪审员因其他原因不能及时参加庭审和案件评议，影响了当庭宣判率、结案周期、结案率等审判业绩考评；二是由于合议庭实行少数服从多数的评议原则，有时陪审员的意见会推翻审判员的正确意见。但如果案件出现质量问题，结果往往只能由审判员承担责任追究，导致审判员不愿与享有“责任豁免权”的陪审员组成合议庭；三是有些陪审员虽然具备一定的社会知识和本行业的专业素养，但缺乏应有的、系统的法律知识， 处理案件时不敢提出自己的处理意见，因而不愿意参加庭审。

   （四）对陪审员缺乏制度管理和监督机制。由于没有规定管理法官管理的法律法规和相关制度是否对陪审员具有同等效力，使得对陪审员可能出现的滥用职权、徇私枉法、玩忽职守及其他违法行为，无从制裁。 如《法官法》规定，法官不得在任职期间或者离退休后两年内担任诉讼代理人，而人民陪审员在不担任合议庭成员时，却能够代理案件。

（五）对陪审制度的宣传滞后，陪审员制度的社会效果尚未显现。陪审员未享有应有的社会地位，起不到应有的宣传法律、宣传法院的职能作用，也难以真正将当事人的诉求在诉讼中反映出来。另一方面，陪审员的参审工作得不到所在单位的理解和支持。依法参审是陪审员的法定权力和义务，但是在具体操作中，所在单位领导往往因为工作需要不予支持和配合，这也是人民陪审员陪审功能不能很好发挥的重要原因。

 三、强化人民陪审功能发挥的建议

   （一）是恢复对人民陪审制度相关的法律支持与保证，从法律上保障人民陪审员陪审功能的发挥。英国近代著名法官丹宁勋爵说，陪审制是“自由的明灯，宪法的车轮”，但我国现行的人民陪审员制度却缺乏明确的宪法依据，1954年我国宪法曾确立了人民陪审员制度，但在1982年修改宪法时，没有对陪审员制度作出规定。如今，我国审判制度日趋成熟，需要从宪法上将其确定为国家的一项基本司法制度，这样才有利于人民陪审员制度的长远发展；另一方面，人民陪审员作为“不穿法袍的法官”，还需要设定一系列的规则并形成体系，现行人民陪审员制度的主要依据散见于三大诉讼法和人民法院组织法及最高人民法院的司法解释，规定过于笼统，较为混乱，可操作性差。此次《决定》及《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》虽然对人民陪审员制度作出了较为全面的规定，但仍需要制定一系列配套措施和实施细则，同时需要对近年来一些地方各自制定的规定进行梳理，以确保该项制度的统一实施。

    （二）是为人民陪审员切实履行职权提供必要条件，从实质上保障人民陪审员陪审功能的发挥。受法律专业素质限制，人民陪审员行使职权的重要条件是，法官通过提示和引导将其带上一个其能够行使职权的法律平台之上。为防止法官在指示过程中不自觉地主导着人民陪审员的裁判意见，有必要加以明确：对于陪审员综合认定事实的权力，法官应就经质证所认定的全部证据进行指示；对陪审员解释、推理法律的权力，法官应就可供适用的一条或某几条法律进行指示；对法官的自由裁量权，法官应指示出可进行裁量的内容与幅度。为防止陪审员因趋同心理和敬畏心理而受法官意见的影响，进行案件评议时，应先由陪审员发表意见后法官再发表意见。优化陪审制合议庭责任机制的另一个重要方面是，不让审判人员为陪审员承担责任。其典型情形是：法官不同意合议庭中的陪审员一致形成的多数意见，如果该案被发回、改判，不应追究审判员的错案责任，甚至于不计入该法官的业绩考核；在其他情形中，法官同意陪审员的一致意见或同意某个陪审员的意见，由于法官意见与裁判结果间有必然联系，则均需承担相应责任例外情形是，如果法官对陪审员指示错误或故意作不当指示，则需对全案担责，这样设置审判员责任，审判员没有必要强求陪审员意见与自己的意见一致，从而为陪审员充分行使职权预留出空间。

    （三）是建立陪审员经费保障体系，从物质上保障人民陪审员陪审功能的发挥。《全国人大常委会关于完善人民陪审员制度的决定》第十八条、第十九条规定为人民陪审员制度的实行提供了必要的物质基础。但此规定在具体落实中存在一定问题和困难：人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用、无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间工资，在地方财政无专项拔款的情况下，如果由人民法院予以补贴，就法院现有经济状况，无法保证实施。这严重影响了法院和陪审员对待人民陪审工作的积极性，使人民陪审员执行职务流于形式。为了使人民陪审制度提得到更好的落实，在审判工作发挥更加积极的作用，法院应建议相关部门应就对人民陪审员的经费保障问题作出专门详细的规定。人民陪审员工作所需经费由同级政府财政解决，并单独列支、单独管理、专款专用，加大对人民陪审员工作的扶持力度，同时建立相应的监督体系，对陪审员补助的落实情况加强监督，以透明促公信，以公开促监督，有效落实人民陪审员制度的经费保障，为人民陪审员参与审判工作创造必要的物质条件。

     （四）是加强宣传、扩大影响，在坚持中充分发挥人民陪审员制度的功能。现在所反映出来的人民陪审员制度中的问题，大多数是属于认识上的问题，而且，关键在于各级人民法院对于人民陪审员制度的看法和态度。严格地说，我们的“陪审制"实际上是“参审制”，与国外的“陪审团"制度是有着很大区别的，也是与我们国家的具体国情相匹配的。我国法律规定：人民陪审员“除不得担任审判长外，同法官有同等权利。"这是外国陪审团所不及的。但是，由于思想、文化上的差异，在某些陪审员心里，却会有“陪而不审” 的想法。应该说，要解决这些矛盾，主导方面还是在于法院。因为在法院、法官与人民陪审员之间这一对矛盾中，前者是起主导作用，具有主动性的。如果大家对人民陪审员制度的意义和价值都能够达成共识，法院方面就能够以正确的认识和积极的态度去处理好这些关系，首先教育好法官，端正法官对人民陪审员制度的看法和态度；而人民陪审员能够被选任参加审判工作，本身就已经产生了荣誉感，法官能够尊重陪审员，不以“法律精英’’自居，主动与人民陪审员密切合作，就更能够充分调动起人民陪审员的主动积极性和责任感。张 娟