试谈行政非诉讼财产保全规定的困惑和解决

行政非诉讼财产保全，是人民法院根据行政机关的申请，对行政机关在具体行政行为中的行政相对人、单位的物品、财产采取查封、扣押、冻结、提存等措施，以保证具体行政行为实现的行为。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（下称若干问题的解释）第九十二条规定：“行政机关或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行前，有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，可以申请人民法院采取财产保全措施。”在《若干问题的解释》出台前，《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国审计法》等相关法律，也有关于向人民法院申请财产保全的相应规定。如《中华人民共和国审计法》第四十三条规定：“被审计单位转移、藏匿违法所得资产的，审计机关、人民政府或者有关主管机关，可以申请人民法院采取保全措施。”从我国的民事诉讼法及有关司法解释对财产保全的规定来看，财产保全兼有诉讼临时救济措施或执行辅助措施的性质，同时兼具独立的程序性质。依照《若干问题的解释》，行政非诉讼财产保全是一种执行前的财产保全，是一种执行的辅助措施，故应有其独立的行政程序规定。无疑，行政非诉讼案件设立财产保全的规定，为保障具体行政行为得以实现，维护行政机关依法行政，提高行政执行效率起了积极的推动作用。但现行的司法解释未规定行政非诉讼财产保全的具体操作程序和适用条件。虽然《若干问题的解释》第九十七条规定了“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定执行。”但是，由于行政诉讼与民事诉讼有诸多的不同之处，行政案件双方当事人的情况又有许多差别，且司法解释规定的是一种执行前的财产保全。因而在适用行政非诉讼财产保全规定的过程中，各地法院往往因无具体的程序规定和适用条件而难以操作，即使参照民事诉讼的有关规定执行，其做法也不尽一致，笔者拟就行政非诉讼财产保全的问题做一些思考。

　　 对行政机关提出保全申请时间的困惑

　　 行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，是为了其具体行政行为得以实现，以更好地实现其行政管理的目的。因而在向人民法院申请执行前提出财产保全。但由于行政执行案件的特殊性和不同于民事诉讼程序的特点，对于行政机关提出财产保全的时间，办案人员往往根据自己的理解进行操作，作出不同的处理。从《若干问题的解释》第九十二条的规定来看，行政机关提出财产保全的时间在行政机关申请强制执行前。但申请强制执行前，包括具体行政行为作出前、具体行政行为作出后、具体行政行为的复议期、具体行政行为的起诉期等不同的阶段。与此相应，对行政机关提出保全申请的时间，有以下四种分歧意见和做法：

　　（一）认为行政机关提出财产保全申请的时间性在具体行政行为作出之前，具体行政行为作出后，行政机关只能依法申请人民法院强制执行。持这种观点的理由是，可防止行政相对人在具体行政行为作出前毁灭证据，转移、隐匿涉案的财产。且有的部门法早有相关的规定，如《中华人民共和国行政监察法》第二十一条规定：“监察机关在调查贪污、贿赂、挪用公款等违反行政纪律的行为时，可以提请人民法院采取保全措施，依法冻结涉嫌人员在银行或者其他金融机构的存款”。

　 （二）认为行政机关提出财产保全申请的时间是在行政机关作出具体行政行为并已向行政相对人送达了据以执行的行政法律文书之后。理由是行政行为一经作出，即具有执行力，虽然行政法律文书送达后不能即时申请人民法院强制执行，但此时申请财产保全完全符合行政机关对具体行政行为不停止执行的规定和财产保全的有关规定。此时申请财产保全，是一种申请人民法院强制执行前的保全；同时有行政法律文书为依据，可更好地确定保全的范围、财产价值；此外符合及时性原则，可有效地防止被执行人转移、隐匿财产。

　 （三）认为行政机关提出财产保全申请的时间是行政相对人收到行政法律文书后，在行政机关规定的期间内未履行行政法律文书确定的具有给付内容义务的情况下，提出财产保全的申请。理由是在申请复议和提起诉讼的法定期限内，具体行政行为尚处于不确定状态，但行政相对人可能在规定的履行期限内自动履行行政机关的处罚决定或处理决定。在行政机关确定的履行期限过后，行政机关虽然不能申请人民法院强制执行，但此时提请财产保全，可减少审判和执行资源的浪费，提高行政执行效益。

　　（四）认为行政机关提出财产保全申请的时间应始于具体行政行为发生法律效力的时间，至行政机关申请执行前，财产保全的申请与强制执行的申请同时提出的，也应当视为在申请强制执行前提出。理由是，此时的具体行政行为是已超过复议期限和诉讼期限的具体行政行为，是已经发生法律效力的具体行政行为，可认为行政相对人放弃了行政救济和司法救济，是对具体行政行为的认同。在此时申请财产保全，给被执行人造成损失的风险更小，有利于保护财产保全被执行人的利益，减少由于涉及保全错误引起的国家赔偿或民事赔偿。

> 以上四种观点和做法都有一定道理。目前，从我国的民事诉讼法对财产保全的规定来看，仅适用民事诉讼起诉前和起诉后，是一种独立的民事程序，而行政诉讼与民事诉讼有不同的特点。行政执行又与诉讼有不同的区别。民事案件中的当事人是平等主体的关系，而行政案件的当事人是管理与被管理的关系。而最高人民法院《若干问题的解释》也仅仅是对行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为前，可以申请人民法院采取财产保全措施作一般性的规定，没有设定财产保全的程序规定。行政审判实践也仅仅是参照民事诉讼的有关规定执行，难免出现难以操作的情况。笔者上面谈到了行政机关申请保全时间的四种情形，该怎样操作更有利于保证行政机关的权利实现和保护行政相对人的合法权益呢？这确定是值得我们思考和解决的问题。如果按以上谈到的第（一）种观点申请保全，法院该如何审查保全申请和相关材料呢？又如何来确定保全的范围适用保全的程序呢？还有解除财产保全的情形。按照民事诉讼诉前保全的规定，申请人在人民法院采取保全措施后十五日内不起诉的，人民法院应当解除财产保全。我们知道，一个具体行政行为从作出到申请人民法院强制执行，一般规定为三个月时间。如果按照笔者谈到的第（二）、（三）种申请财产保全的时间，然后参照民事诉讼财产保全的规定，在人民法院作出行政非诉讼财产保全裁定后，行政机关需在十五日内申请人民法院强制执行。而此时具体行政行为尚未发生法律效力，人民法院尚不能受理行政机关的执行申请，只有相对人在法定期限内既不提起诉讼又不履行的，行政机关方能申请人民法院强制执行。那人民法院在十五日后解除财产保全，行政非诉讼财产保全的规定不就失去了存在的意义吗？换言之，法院采取保全措施，行政机关在具体行政行为发生法律效力后却不申请法院强制执行，而行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为是在被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内，那么人民法院要在180日后来解除财产保全吗？如果按照笔者谈到的第（四）种申请财产保全的时间，从作出具体行政行为至行政行为发生法律效力，需要几个月时间，行政相对人完全有足够的时间来转移、隐匿财产，且行政机关可以直接申请人民法院执行其具体行政行为，财产保全又已无申请和采取的必要。针对上述一系列疑问，笔者在感到困惑的同时，更觉得行政法律体系的无序和滞后，从而出现了司法实践中，对行政非诉讼财产保全在法律适用上的混乱性和程序操作上的盲目性。因而有必要予以澄清和解决。

　　 对行政非诉讼财产保全担保规定的困惑

　　从我国的民事诉讼法及有关司法解释对财产保全的规定来看，诉前财产保全只能由当事人申请，人民法院不依职权提起，否则有违当事人处分原则和不告不理原则。还一个条件是申请人必须提供担保，只有这样，才能使被申请人在保全有错误的情况下获得救济。行政非诉讼财产保全，作为一种执行前的保全规定，《若干问题的解释》却没有规定行政机关应当提供财产担保。这里面的原因是复杂的，主要存在两个观点：一是认为行政机关作为国家机关，除用于办公的行政经费外，没有用于财产担保的专项经费，无法提供担保。且根据担保法第八条的规定，国家机关不得为保证人。因而行政机关往往以担保法第八条的规定为由拒绝提供财产担保。另一种观点认为，担保法第二条规定：“在借贷、买卖、货物运输、加工包揽等经济活动中，债权人需要以担保方式保证其债权实现的，可以依照本法规定设定担保。”所以认为，根据担保法的规定，依照该法设定的担保适用于经济活动。作为行政相对人作出具体行政行为是其履行行政管理的职能，行政机关申请法院采取保全措施属于行政管理活动的延伸，而不属于经济活动的范畴，故不适用担保法的规定。由此，可以看出，《若干问题的解释》对行政机关未设立担保规定，实质上减轻了行政机关的违法责任，在一定程度上迁就了违法的行政行为。比如，法院依行政机关的申请对被执行人的财产进行保全后，因具体行政行为违法而不具有可执行性，给被执行人造成了损失，那么，行政机关应不应当承担赔偿责任？又如，行政诉讼案件，行政机关败诉的内容太多具有给付内容，我们能说行政机关没有用于给付的专项经费，而对该行政裁决不予执行吗？答案是显而易见的。既然行政机关应该赔偿和给付，那就应该有能力提供执行前的担保。反之，如果行政机关没有能力赔偿，又何必设立行政非诉讼财产保全规定，而使行政相对人失去赔偿救济呢？

　　行政非诉讼财产保全相关问题的解决

　　行政非诉讼财产保全属于执行前的保全，与民事诉讼的诉前保全有很多相似之处，但又具有不同于民事诉讼诉前保全的不同特点。所以人民法院不能，也无法完全参照民事诉讼诉前保全的规定进行行政非诉讼财产保全。笔者认为，设立行政非诉讼财产保全规定应遵循三大原则。一是体现司法效率原则；二是体现具体行政行为不停止执行原则；三是保障行政相对人获得赔偿救济原则。以通过行政非诉讼财产保全，促进国家行政管理的稳定性，连续性和有效性。此外，通过设立行政非诉讼保全担保规定，保障行政相对人不因行政机关的错误申请而损害其合法权益。为此笔者就《若干问题的解释》未对行政非诉讼财产保全的程序和适用条件作明确规定的情况下，提出以下基本构想。

　　（一）行政机关提请人民法院对行政相对人采取行政非诉讼保全措施，必须是在具体行政行为作出后至申请人民法院强制执行前。具体行政行为作出前，行政机关尚在对行政相对人进行调查核实阶段，此时，即申请人民法院采取保全措施，在没有规定司法权高于行政权的情况下，是司法权干预行政权的行为，人民法院亦无司法审查的必要，同时也没有行政理论依据。只有存在具体的行政行为，方存在有执行前的财产保全基础，才符合行政机关的“不停止执行原则”的规定。也只有在作出具体行政行为后，申请人民法院采取保全措施，人民法院方能依据行政法律文书确定财产保全的范围和标的额，有利于人民法院对保全申请的审查，预防和减少超标的保全情况的发生。同时可有效防止行政相对人在具体行政行为作出后的复议或诉讼期间转移和隐匿财产。因而可以减少诉讼成本，提高司法效率。

　　（二）行政非诉讼财产保全的提请人，必须是行政机关或具有国家行政职权的机关和组织，行政管理相对人无权提请人民法院采取行政非诉讼财产保全措施。行政机关未提请的，人民法院不得依职权作出财产保全裁定。这是由于行政管理活动的性质和行政非诉讼执行案件的特点决定的。行政非诉讼执行案件中的行政机关与行政相对人是管理与被管理的关系，他们在行政管理中的地位不同，决定了行政机关是行政非诉讼财产保全的申请人。此外，行政机关具有管理公共事务的广泛职权，在行政职权上有其独立性，为防止由于涉及保全错误引起国家赔偿问题，决定了人民法院不得依职权进行财产保全。

　　（三）行政机关必须有充分的理由证明行政相对人可能逃避执行，方能申请人民法院采取保全措施。这是行政执行前财产保全设定的较为严格的条件。行政相对人逃避执行必须有主观上的恶意，客观上有逃避执行的事实，而不是行政机关的主观想象。如出现行政相对人擅自将财产转移、隐匿、毁损、挥霍、出卖等逃避履行行政法律文书义务的行为，行政机关即可申请人民法院采取执行前的保全措施。但行政机关的申请不得以口头形式进行，必须提交书面申请，并提供具体行政行为的法律文书和被执行人可能逃避或正在逃避执行的相关材料。由合议庭对上述材料进行形式审查，对不符合保全条件，裁定驳回。对符合条件的提请，应当在受理后的48小时内作出保全裁定，并立即采取保全措施。

　　（四）提请行政非诉讼财产保全，行政机关应当提供担保。未提供担保的，人民法院应驳回其申请。《若干问题的解释》第九十二条虽然没有规定行政机关提供财产担保的义务。但第九十四条又规定，权利人申请先予执行的，应当提供相应的财产担保。这里的权利人就包括行政机关，所以解释也有行政机关提供财产担保的规定。由于财产保全是对被执行人财产权行使的一种限制，可能会给被执行人造成损失，要求执行前的财产保全，行政机关必须向人民法院提供相应的财产担保。这一观点既不违反担保法的有关规定，也可以解决财产保全后，因具体行政行为违法而不具有可执行性时，给被执行人造成的经济损失问题，使可能出现的赔偿能切实得到执行。

　　（五）行政机关在具体行政行为发生法律效力之日起十五日内，不申请人民法院强制执行的，人民法院应当解除财产保全。这是在法院采取保全措施后，对行政机关申请法院强制执行时间的特别限制，也是解除或撤销行政非诉讼财产保全的情形之一。为什么要规定这个期限呢？我们知道，行政机关向人民法院申请执行具体行政行为的期限，为被执行人起诉期限届满之日起180日内，行政机关申请执行的时间比较长。如果加上从具体行政行为的作出至复议，起诉期限（一般为三个月）。必能会因财产保全对行政相对人的财产长时间限制，既不利于案件的及时执结，也会增大行政相对人在保全期间的损失。所以在一般规定行政机关申请强制执行的期间为180日的情况下，对已采取执行前保全措施的行政案件，申请人民法院强制执行的时间应在具体行政行为发生法律效力后十五日内。除有正当理由，逾期申请的，人民法院应当解除执行前的保全措施。吴小洁