论司法ADR的重构——以农村的现实状况为视角

论文提要：民事诉讼机制中解决纠纷成本高、周期长、官了民不了等固有的弊端使越来越多的人认识到司法不可能解决社会所有纠纷，建立多元化的代替性纠纷解决机制（ADR）更符合社会和法治可持续发展的需要。然而“无论是探索ADR的发展规律、预测其发展趋势，还是设计符合社会需要的纠纷解决机制，都只能基于社会和纠纷解决的实践，这是研究纠纷解决和ADR问题所应有的基本立场和原则”。[1]我国是个农业大国，农村经济欠发达，农村当事人法律意识、经济收入低，构建任何一种ADR都不能脱离这一国情。本文以数据分析了人民调解及司法调解这两种运用最为广泛的ADR在农村的现状及问题，指出由于改进人民调解工作，涉及到人事、财政等许多农村深层次的问题，短时间内难以解决，法院更无力主导与改变。现阶段各种矛盾仍将涌入法院，诉讼案件数还有可能上升；而不建立独立于审判之外的、低成本的司法ADR，是难以解决司法实践中调解率低、当事人与法院及当事人之间矛盾加剧、司法资源不足等问题，因此重构司法ADR尤为必要。本文还针对目前司法调解中存在的问题，结合农村实际，以大幅降低诉讼成本，扩大调解余地为原则，就如何重构司法ADR提出了具体的构想：在每个乡镇选任有一定威望的当地农民担任调解员，及时调解案件，避免扩大诉讼标的，且其调解更注重从地方习惯、社会道德的角度对案件进行评判，更注重个案的实质正义和纠纷的彻底解决，更能反映当地的价值观念和道德准则，为农村当事人所接受；调解员可主动调查取证，鼓励当事人尽可能不聘请律师，避免高昂律师代理费的发生；在现有诉讼费的基础上减半收取调解费，鼓励当事人以司法ADR的形式解决纠纷等。

　　一、司法面临的困境

　　我国正处于社会转型期，社会的各种矛盾和问题日益突显，并表现为复杂而频发的纠纷。而随着我国的法制体制的逐步建立、人们权利意识的强化，以往主要以民间调解和人民调解甚至行政方式化解各种争议的非讼机制日渐萎缩，民事诉讼已成为解决民事纠纷的主要途径。[2]在这种形势下，特别是上世纪九十年代开始的以强调程序正义、强化当事人举证责任的民事审判方式改革后，人民法院面临前所未有的困境：案件的激增和程序的日趋复杂化使不能随之同步适应的司法资源不堪重负，而民事诉讼机制解决纠纷成本高、周期长等固有的弊端也降低了司法在民众中的威信，加之我国民众司法意识普遍不高，其基于传统文化而形成的追求实质正义的价值取向与强调形式正义的诉讼得到的判决结果严重脱节，导致法院大量的判决得不到当事人的理解，其不但没有平息社会纠纷，反而加剧和扩大了社会关系的对抗性和紧张性，法院自身也卷入了纠纷的漩涡，从最高人民法院到基层法院的院长无不疲于应付日益俱增的上访和投诉。[3]由于基于民事诉讼机制本身的结构，这些短处不可能完全被克服，因为一旦克服，民事诉讼机制的特有功能也就可能同时丧失。例如，如果没有程序的刚性化，程序的严肃性、严格的公正性、对程序权利的保障就不能得以体现。为了追求程序的公正性，又要求民事诉讼程序必须要有一定的复杂性，例如，多重审级制度的设置、复杂的管辖体制等等。[4]面对这些问题，越来越多的学者认识到仅依靠正式的司法程序难以满足社会纠纷解决的需求，而一种建立在法治基础上的多元化纠纷解决机制更符合社会和法治的可持续发展的需要。

　　二、ADR简介

　　代替性纠纷解决方式（Alternative Dispute Resolution），缩写为ADR，是在法院审判之外存在的一系列多样化的解决民事纠纷方式的统称，它是美国在二十世纪五十年代开始提出的，后来许多国家纷纷效仿，形成了在审判之外另行存在的一系列多样化的解决民事纠纷方式。ADR的共同之处在于‘代替’这一概念。每一种ADR都是对法院判决的一种代替。这种代替性纠纷解决方法不仅包括我们传统所说的和解、调解、仲裁，而且还有新兴发展中所出现的简易陪审团审判、早期中立评价、调解－仲裁等方式，成为和民事审判并行的现代民事纠纷多元化解决纠纷机制。虽然从表面上看，替代性纠纷解决方式是一个有序体系，但事实上它只是一组供当事人任意选择用来避免正式对抗性诉讼的办法。

　　根据不同的角度和标准，可以对ADR的形式和类型进行划分，其中最重要的一种分类是根据纠纷解决主体（机构或主持者）进行的划分，这种分类决定ADR的性质、法律地位以及处理结果的效力。根据这种分类，ADR可以划分为司法、行政性和民间性ADR。

　　司法ADR  即法院附设ADR（court-annexed ADR）。是一种虽然以法院为主持机构、但与诉讼程序截然不同，同时与法院的诉讼程序又有一种制度上的联系。当代司法ADR对于法院纠纷解决功能的替代是最为直接和显著的，也是ADR扩大司法利用最重要的途径。法院附设ADR通常是吸收社会人士或律师进行，即使是法官主持，也强调其不同于审判法官的身份。程序上也更强调灵活性。

行政性ADR  即国家的行政机关（包括地方政府）或准行政机关所设或附设的非诉讼程序（ADR），包括行政申诉，行政调解、行政裁决，劳动争议仲裁，以及申诉和信访之类的机构等。

　　民间性ADR  指由民间团体或组织主持的ADR。其中既包括民间自发成立的纠纷解决组织，也包括由政府或司法机关组织或援助的民间纠纷解决机构。人民调解委员会、公证等机构都属于民间性ADR。民间ADR在形式、运作方式、功能、价值取向、纠纷解决的能力和效果等方面最具多元化特征，其基本理念是纠纷解决的自主、自愿、选择、自律、诚实信用和符合实际的解决等，这也是传统ADR最基本的价值。[5] 

　　三、目前农村ADR的现状及问题

　　在我国司法、行政性和民间性ADR均存在，但在实践中，特别是在农村运用最多是人民调解及司法调解。当然我国的法院调解与国外的法院附设调解等司法ADR形式具有巨大差异,即我国的法院调解不是严格意义上的司法ADR,而是同判决一样属于民事诉讼的审判模式和结案方式之一,  但两者实际亦有许多相似之处。[6]本文结合笔者所在县的具体情况对人民调解及司法调解在农村的现状及问题进行分析。

　　笔者所在县辖区面积2412．59平方公里，总人口36.5万人，其中农业人口28.7万，农村人均年收入1666元，系全国扶贫开发工作重点县，也是一个典型的农业县、山区县。在该县人民调解及司法调解的现状不容乐观。

　　（一）人民调解的现状及问题。

　　人民调解委员会延伸到农村最基层，深入群众。人民调解与法律诉讼相比，具有解决纠纷更快捷，更方便；调解不收费、解决纠纷成本低等优越性。人民调解作为我国民间调解的延续和发展曾经在纠纷化解方面起到了十分重要的作用，被誉为“东方经验”。即使是在人民调解组织作用日渐削弱，解决社会纠纷的数量在下降的今天，仍然是我国最重要的ADR方式。据司法部统计，截止2000年底我国已建立调解委员会96.3万个，共有调解人员844万人。在2000年度，人民调解组织共调解各类民间纠纷502万件，调解成功476万件。[7]基于人民调解基础好、现阶段仍发挥重要作用等原因，一些学者主张加强人民调解工作，司法部也在着力加强人民调解工作。

　　诚然加强人民调解工作是有效解决纠纷、减轻法院工作量和节约司法资源的良方，但是在现阶段人力、财力资源匮乏的农村，人民调解工作是否能迅速达到学者预期的目标，解决司法所面临的困境呢，这是值得我们深思和不断探索的问题。下面，笔者结合笔者所在县的具体情况对该问题作一个简单探讨。

笔者所在县每个乡镇均配备了司法助理员，每个村委会也成立了人民调解委员会。但近年来人民调解工作不但未得到加强，反而有所削弱，不少人民调解组织处于名存实亡的状态。笔者随机对笔者所在法院近年来所受理的100起民事案件做过调查，发现有49件案件的当事人是直接起诉；33件案件的当事人曾向村委会等有关组织反映过情况，要求解决双方之间的纠纷，但未得到及时妥善处理,才诉至法院；仅有18件案件的当事人是因调解未果才诉至法院。而以往大部分农村案件是因人民调解组织调解未果才诉至法院的。基层组织调解纠纷作用削弱的主要原因有：

　　1、乡镇政府在人力、财力上无力支持人民调解工作。乡镇人事改革后，因人手不足乡镇要求司法助理员从事包村等其它行政工作，司法助理员难以集中精力开展人民调解工作，乐安县所有乡镇均未配备专职的司法助理员。司法助理员尚且如此，人民调解员更难以做到专职化，一般均是由村干部兼任。同时乡镇财政困难，司法助理员无专门的活动经费，对人民调解委员会的经费也未给予保障，大多数的人民调解员是义务工作，积极性不高。

　　2、司法助理员、人民调解员业务素质偏低，当事人不愿通过人民调解的方式解决纠纷。一方面随着社会的发展，大量新类型的民事纠纷不断出现，许多新的法律、法规也相继出台，因此对人民调解员的法律素质提出了较高的要求。而农村法律人才匮乏，只能随意指定司法助理员、人民调解员。全县16名司法助理员中仅有1人为正规法律大专院校毕业。此外组织司法助理员、人民调解员进行法律培训又多流于形式。另一方面由于调解是一种与调解者个人经验、能力、知识（包括法律知识及其他必要的专门知识）乃至人格魅力密切相关的实践活动，故调解组织及人员的相对稳定或专业化就成为必然要求。而目前司法助理员为兼职、人民调解员又往往是由村干部选举产生，因而经常发生流动或变动，好的调解员难以专职化，培训几乎很难发生长久的效用。随着当事人维权意识不断增强，以往“和稀泥”、只讲情理不讲法的调解方式，当事人往往不能接受，故其也不愿以人民调解的方式解决民间纠纷。

　　3、村级人民调解员不愿调解民间纠纷。如前所述村级人民调解委员会的成员一般是由村干部兼任，由于实行村民自治后，村干部是由村民选举，而调解民间纠纷容易得罪人，故其往往采取敷衍、推诿的做法，不愿调解民间纠纷。

　　4、一些乡镇对人民调解工作重视不够。其片面的认为民间纠纷均应由法院处理，民间纠纷动辄推至法院，人民调解委员会名存实亡。上述人民调解工作中存在的问题在云南省晋宁县等西部广大地区也普遍存在。[8]    

　　当然，也有人民调解工作开展较好的地方，如上海市长宁区。但笔者认为长宁区的经验只是在特定的地域和时代背景下出现的个案，未必在所有地区都可以立即实行。正如范愉所指出的，长宁区政府的这种做法能否推广仍有待于观察，主要原因是：首先是人的因素。李琴工作室的调解工作做得非常好，但它与个人的经验、素质密切相关，很大程度上取决于调解组织及人员的主观因素，这一点就造成了普及的困难和结果的差异。其次，我国地区差异悬殊，特别是经济发展、社区自治程度和当事人的理性程度相距甚远。如果一个特定区域的人际关系特别复杂，存在严重的司法与政府腐败，那么人民调解的作用往往非常有限。第三，是成本问题。长宁区政府建立相对稳定的专职调解机构及人员。如江苏街道以政府购买服务的方式，与“人民调解李琴工作室”签订协议，每年出资12万元为辖区内居民购买专业化的民间纠纷调解服务。而目前全国各地类似的调解组织都面临着经费紧张、人手不足等问题，但政府却很难提供充足的财政支持，而且这些投入不会有明显的效益产出，往往最容易被忽视。[9]因此长宁区的经验在经济落后、调解员业务素质低、当事人的理性程度与城市居民相距甚远的农村是难以实行的。

　　（二）司法调解的现状及问题。

　　2002年以来，针对司法实践中的问题，最高人民法院自身也开始对民事审判方式改革进行反思，重新开始重视调解，提倡当事人的和解。２００2年，最高人民法院制定了《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》，２００４年11月1日起实施的《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》（以下简称《规定》）都是对重构我国代替性纠纷解决方式有益的探索。然而司法实践中司法调解率未得到相应的提高，调解难度反而增大，以笔者所在法院为例2002-2005年，民事案件调解率分别为63.9%、48.7%、58.2%、55. 5%，整体呈下滑趋势，《规定》的实施并未提高调解率。最高人民法院的统计数字也表明，各地法院的调解率没有因此显著提高，仍然徘徊在较低水平。[10]即使是《规定》实施后，全国各级法院民事案件调解率2004年为31%，2005年为32.1%，[11]也表明《规定》的出台对民事案件调解率并无明显作用。笔者对本院从事民事审判的26名法官调查显示，所有法官均表示调解难度逐年增加，二次以上调解才调解成功的案件大约占所有调解结案的案件的78%。与此相印证的是，调解结案案件的平均审理期限2002-2005年分别为26天、29天、35天、42天，呈上升趋势。出现上述情况的　　主要原因有：

　　1、诉讼成本相对于农村的人均收入过高，调解余地小。诉讼成本主要包括：诉讼费、鉴定费、律师代理费、误工费。目前基层法院受理一个案件，收取诉讼费一般为200元以上。鉴定费虽然不是每一个案件都必然发生的，但随着民事审判制度的改革，越来越多的案件需要鉴定。以最简单的医药费鉴定为例，一般为150元。律师代理费为：民事案件最低1000元，如涉及财产关系，还按比例另行收费；写起诉书、答辩状，每件50-150元；如需调查取证，当事人还要承担车费、住宿费。由于民事审判制度改革后，强化了当事人的举证责任，增加了庭审的对抗性，司法程序也更加复杂。为保证在举证的时限内收集充分、有效证据，提高庭审辩论质量，赢得诉讼，当事人往往需要聘请律师。而在农村诉讼标的一般都不大，2005年笔者所在法院诉讼标的大于2000元的案件，占民事案件总数的37%。这就出现了诉讼成本接近甚至大于诉讼标的情况。而且由于占诉讼成本比例最高的律师代理费未列入赔偿范围，因此对于年收入只有1666元农民而言，其出于经济上的考虑，均不愿让步。

　　2、诉讼标的无谓扩大，调解难度大。由于从纠纷的发生到法院调解有一定的时间，一些案件存在诉讼标的无谓扩大的现象，调解难度因此变大。以农村常发人身损害赔偿案件为例，在农村因劳动中不慎导致自身轻微伤的屡见不鲜，医疗费几十元即可，有的甚至无医疗费用的发生。然而如是他人造成自己轻微伤，纠纷又不能及时解决的，当事人出于种种考虑，不断扩大医疗费用，动辄几百元。由于这些医疗费在裁判中法律是可以认可的，诉讼标的由此扩大。这就导致一方面调解余地变小，另一方面对方当事人对诉讼标的无谓扩大极为反感，加剧了双方的对抗性。

　　3、诉讼的对抗性，恶化了调解环境。我国民间向来有“厌讼”的文化传统，特别是在农村，当被告是件不光彩的事。因此，案件一旦诉至法院，当事人之间矛盾往往进一步激化。特别是庭审中双方为维护自己的利益，在质证、辩论阶段唇枪舌剑，加剧了双方的对立情绪，恶化了调解环境。农村基层法院庭审中双方当事人及其旁听亲属互相对骂的情形屡见不鲜。

　　4、《规定》中邀请有关单位和个人参与调解的条款在农村难以得到落实。司法实践中，由于上述单位、个人或与案件当事人有特定的人际关系，或具有医学等方面的专门知识能使当事人更加清楚地认识诉讼风险，其参与调解，对提高调解成功率、降低诉讼成本、实现案结事了能起到事半功倍的效果。然而《规定》在笔者所在农村基层法院实施一年多来，邀请有关单位和个人参与调解的条款却难以得到落实。2005年1月至2006年5月乐安法院有83件案件曾邀请有关单位和个人参与调解，但有关单位和个人参与调解的案件仅有7件。有关单位和个人不愿参与调解的原因有：首先由于参与调解并非他们的本职工作，一旦法院邀请有关单位和个人参与调解的时间与其本职工作发生冲突，其往往把其本职工作放在第一位。特别是实践中由于与双方当事人有特定关系的人或单位一般并不相同，法院往往要邀请两个以上的单位或个人参与调解，各方参与调解的时间更加难以统一；其次由于在调解中往往容易得罪一方当事人，受农村“多一事不如少一事”的传统思想的影响，因此其不愿参加调解。上述7件案件中参与调解的均为当事人所在的村委会干部、当事人的亲属，而具有专门知识、特定社会经验，但与当事人无特定关系的单位或个人从未接受邀请参与调解。三是其参与调解造成的经济损失得不到相应的补偿。实践中农村基层法院多邀请村委会干部、当事人所在宗族中威信较高的群众参与调解，其参与调解要支出车费、伙食费、误工费等，但《规定》却未就参与调解人员的损失如何补偿作出相应规定，目前参与调解的人员的车费、伙食费、误工费都是自己承担，这些费用对于经济收入低的农民而言是笔不小的负担，故其不愿参加调解。

　　5、庭前调解中法官由于对案件的事实一无所知，难以主导调解。《规定》虽然允许法官庭前调解，一定程度上改变了以往调解活动必须严格按照民事诉讼法规定的程序和原则进行，调解协议必须建立在事实清楚、分清是非的基础上的规定。但作为调解无论是法院调解还是人民调解，一个最基本的原则是以理服人，有理有据，才能使当事人心服口服，接受调解。而在目前庭前调解中，法官对案件的起因、过程一无所知，就无法“辩析法理”，提出恰当的调解方案（在这里笔者并不是要求法官对案件的了解程度达到民事诉讼法所规定“事实清楚”）。法官只能“和稀泥”、“各打五十大板”，而这又是当事人往往不能接受的。如果法官要了解案件事实，根据最高院《关于民事诉讼证据的若干规定》，法官一般不能主动调查取证，只能由当事人提供相应的证据，而《关于民事诉讼证据的若干规定》对证据形式等都要求十分严格，作为农村当事人不借助律师是难以完成的。而聘请律师又会产生前面所述诉讼成本过高的问题。

　　6、法官的中立地位，降低了调解的灵活性和效果。法官保持中立地位，是保证司法公正的前提，也是法官审判活动中必须遵循的行为准则。但在调解中保持中立地位却降低了调解的灵活性和效果。《规定》虽然允许主持调解的人员根据需要对当事人分别作调解工作、提出调解方案。但不同的法官对“根据需要”这一十分软性用语有不同理解。特别是《法官行为规范（试行）》第42条规定：“法官除应当依法行使释明权外，不随意表态；确因调解需要应当表态的，要注意方式方法”。因此法官在调解时顾虑重重，一般不敢主动提出调解意见，不敢提醒当事人正确评价自己的风险和诉讼成本，不敢“背对背”开展调解，怕言行稍有不慎引起当事人的怀疑和误解，招致不必要的麻烦和事端。

　　通过对人民调解及司法调解的分析，不难得出改进人民调解工作，涉及到人事、财政等许多农村深层次的问题，短时间内难以解决，法院更是无力主导与改变。现阶段各种矛盾仍将涌入法院，诉讼案件数还有可能上升。因此要解决司法面临的困境，法院就必须在自身能力范围内重构一个独立于审判之外的、低成本的司法ADR，以解决司法调解中存在的问题，从而进一步解决司法所面临的困境。

四、从农村及基层法院的现实情况看重构司法ADR的必要性与可行性

关于重构一个独立于审判之外的司法ADR必要性与可行性的问题，学术界已有许多论述，这里不再赘述，笔者就当下农村及基层法院的现实情况，谈重构司法ADR的必要性与可行性。

　　1、“无讼、“厌讼”的价值取向及“熟人社会”的存在，农村当事人希望通过调解解决纠纷。目前农村“无讼”、“厌讼”的传统依然存在，农民普遍怕上法庭丢面子。[12]同时由于经济不发达、地域局限、血缘关系的缘故，“熟人社会”仍然普遍存在，目前农村大部分案件当事人或为邻居或为亲属。在上述100件案件的调查中，63件案件当事人属这种情况（注：本文所指亲属关系非婚姻法所指的亲属，而是包括同宗、同族性质的亲属，但在农村这种亲属关系依然联系紧密），故大部分农村当事人希望通过调解解决纠纷。

　　2、独立于审判之外的司法ADR能较好解决上述司法调解中存在问题，提高调解率。从国外司法ADR的特点我们可以发现，其具有程序上的非正式性(简易性和灵活性)、纠纷解决过程的非对抗性等与判决迥异的特点。而我国目前的司法调解是长期被作为与判决一样的民事诉讼的审判方式，正是基于此，才导致了诉讼成本居高不下、法官在司法调解中进退两难等上述司法调解中存在问题。由于“调解在农村是一种可用的并且是有效的技术和策略”。[13]因此,将调解程序作为替代性纠纷解决方式从审判程序中独立出来，并作为判决的前置程序，则可以彻底解决传统调解模式的结构性和技术性缺陷，较好解决上述司法调解中存在的问题。

　　3、构建独立于审判之外的司法ADR能避免基层法院普遍存在的人力资源浪费，增加了司法资源。目前基层法院一方面缺少能适应新形势下审判需要的法官，另一方面却存在较大人力资源浪费。由于历史原因，基层法院大部分人员是由部队转业等非法律院校毕业渠道进入法院，法院整体业务素质不高。随着审判方式的改革、大量新法律的出台，一部分法官无法胜任审判工作。而目前的机制，又不可能将其分流。但他们拥有的丰富的社会经验、多年调解经验，这些又是大多数法学院培养的年青法官所不具备。由于独立于审判之外的司法ADR，对程序公正的要求低于诉讼（特指解决纠纷的要求高于发现真实的要求），其更强调调解人本身的亲和力、说服能力和控制能力。因此构建独立于审判之外的司法ADR，让其担任调解员，便于发挥他们的特长，实现法院内部工作人员的人尽其用。同时由于案件分流，法官能从大量繁琐的案件中解脱出来，真正实现“精审判”。

　　五、重构司法ADR的具体构想及应注意的问题

　　重构我国司法ADR制度,涉及到许多方面,笔者认为只有针对农村的现状来重构我国司法ADR制度才有现实的意义。

　　（一）重建司法ADR的具体构想。

　　1、司法ADR的类型应仅限于调解。目前国际上主要有以美国为代表的现代司法ADR和以日本为代表的传统司法ADR两种类型。从司法ADR的表现形式来看主要有:调解、仲裁、调解--仲裁、简易陪审团审判、早期中立评估等。[14]笔者认为,从我国国情看, 调解既是各国普遍采用的司法ADR形式,在我国又有充分的基础,所以,应作为司法ADR的形式。仲裁这种形式对调解员的法律素质、职业道德等均提出很高要求。而目前调解员法律素质较低，且其又非法院工作人员，法院对其难以制约，因此在目前不宜采用。

　　2、调解员的选任应以农民为主。调解员的选任除上述法院工作人员外，应以生活在农村、有一定威望的农民为主。现阶段可考虑以村级人民调解委员的成员为主。因为村级人民调解员来自基层，熟悉社会，了解民情民意，有一定的调解经验。且其参与调解，更注重从地方习惯、社会道德的角度对案件进行评判，更能反映当地的价值观念和道德准则，更能为农村当事人所接受。而且村级人民调解员就居住在纠纷发生地，能准确地了解纠纷的起因、过程，及时处理纠纷，避免诉讼标的无谓的扩大,降低调解难度。调解员应相对固定，即使其因选举等因素不再担任人民调解委员会成员，仍可继续留任。当然由于调解员独立行使调解职责，因此，应对调解员的能力、经验、知识、职业道德、公信度等各个方面严格审查，保证调解员队伍的质量。

　　3、调解的程序。进入司法ADR程序是一方当事人申请对方当事人又同意而开始。如前文所述，针对我国目前农村调解员的现状，如将司法ADR程序作为诉讼必经程序，容易损害当事人的利益；为及时解决纠纷，避免诉讼标的无谓的扩大，当事人可直接向当地的农村调解员申请调解，调解员亦可当即独立组织调解；为减少诉讼成本，申请人可口头起诉；在调解中，调解人员可主动调查取证，了解案情，对当事人提供的证据审查标准应低于诉讼阶段的审查。鼓励当事人尽可能不聘请律师，避免高昂律师代理费的发生；在调解中，法院工作人员、调解员可帮助当事人正确评价诉讼风险；为提高调解成功率，调解员可邀请有关人员协助调解；为弱化双方当事人的对抗性，调解应不公开进行。如调解达成调解协议，并经法院确认后，即发生法律效力；调解不成功的，即进入诉讼程序，先前交纳的费用自动转为预收诉讼费。

　　4、对当事人申请司法ADR解决纠纷的案件收取较低的费用。为鼓励当事人选择ADR方式，解决纠纷，世界各国一般对此类案件确定较低的调裁费用，如台湾对此类案件不收取任何费用、美国仲裁协会也对此类案件收取较低费用。目前我国调解结案的案件与判决结案的案件诉讼费是相同的，而前文所述在农村诉讼费用相对还是过高。如对当事人申请司法ADR解决纠纷的案件参照撤诉标准减半收取诉讼费，能刺激当事人选择司法ADR解决纠纷，也能提高调解成功率。这表面上看法院诉讼费收入减少了，但与法院为审结这些案件，继续投入的人力、物力相比，法院还是节省了开支。

　　5、向调解员支付津贴及因调解案件所发生的差旅费等。根据各地区经济状况，向调解员支付津贴，及因调解案件所发生的差旅费等，这样才能保证调解员队伍的稳定，调动调解员的积极性。这也是日本、台湾等地的通常做法。当然这些费用并非诉讼费用，而应由国家财政支付。

　　（二）重构司法ADR应注意的问题。

　　1、法院应当设立严格的司法审查程序加强对调解协议的司法审查。在调解员整体素质不高的现实下，一个脱离监督的ADR程序将隐含着较大的风险和错误成本。为防止调解员恣意调解、破坏司法公信力的行为发生，法院在对其附设的ADR调解协议效力应当尊重的同时，要设立严格的司法审查程序，对协议加强审查和监督，协议无效的，应当否定其效力。

　　2、建立调解程序的司法控制制度。为了防止调解的滥用，亦应对调解予以监督和控制。调解一般不应超过30天,以防久调不决，同时法院在认为案件不适合调解或当事人选择审前调解有不正当的企图时，有终止调解的权力，以便有效地对调解进行司法控制，积极地促进纠纷及时合理的解决。

　　3、法院应加强对调解员的培训。由于司法ADR  中调解员是代表法院主持调解，其调解案件的质量直接影响法院的权威和司法公信力。而目前调解员整体素质不高，故法院应经常组织各类调解技能培训，提高其素质。对不能胜任的应及时更换。

　　六、结语 

　　审判所能处理解决的纠纷其实是极其有限的，尤其是在农村。在建设社会主义新农村、构建和谐社会的今天,如何克服现行司法调解中的弊端，重构一个符合农村现实需要的低成本、高效率、能以更加合作和灵活的方式解决争议、化解当事人之间矛盾的司法ADR显得尤为紧迫和重要。当然重构司法ADR并非取代人民调解，二者应并行不悖，因为“现代社会和当事人在利益、价值观、偏好和各种实际需要等方面的多元化，本质上需要多元化的纠纷解决方式，需要更多选择权”。特别是着眼于长远的纠纷解决需求，发展各种不同类型的ADR意义更为重大。从这个意义上, 重构司法ADR充其量不过是一个阶段性工作目标,也许更为重要的是,如何在此基础上全面推动各种类型ADR的完善。

 

 

 

 

 

[1]、范愉著：《浅谈当代“非诉讼纠纷解决”的发展及其趋势》，www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=14236，于2006年4月11日访问。

[2]、 根据《1996年中国行政发展报告》第983页，“在八十年代我国民事纠纷调解与法院处理的比例是12:1”。而到2000年司法部官方网站提供的全年共调解各类民间纠纷为502万件。该年度根据《最高人民法院工作报告》，地方各级人民法院和专门人民法院全年共受理一审案件535万余件。两者比例大约为1;1。

[3]、翟广绪著：《司法ADR与我国诉讼调解制度的重构》，article.chinalawinfo.com/article/user/article_display.asp?ArticleID=31387，于2006年3月12日访问。

[4]、张卫平著：《人民调解：完善与发展的路径 》，www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=22537，于2006年3月22日访问

[5]、范愉著：《非诉讼程序（ADR）教程》，中国人民大学出版社2002年版。

[6]、章武生著：《司法ＡＤＲ之研究》，载《福建政法管理干部学院学报》2002年第4期）。

[7]、 数据来源同注2。

[8] 、唐时华著：《就晋宁县实际谈西部人民调解工作的普遍现状 》，www.law-lib.com/lw/lw_view.asp?no=7013，于2006年5月12日访问。

[9]、范愉著：《社会转型中的人民调解制度》，www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=21245，于2006年1月11日访问。

[10]、《最高人民法院民事调解工作司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2004年11月版，第235-241页。

[11] 、数据来源2004年及2005年度《最高人民法院工作报告》。

[12] 、朱苏力著：《为什么送法下乡？》， www.civillaw.com.cn/weizhang/default.asp?id=19663，于2005年9月15日访问。

[13] 、同注12。

[14]、范愉著：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社2002年版。以下涉及国外ADR制度均参见此书。

 赵钰