试论巡回审判制度

“改革完善人民法庭工作机制，规范巡回审判工作，人民法庭可以直接受理案件，方便群众诉讼。”这是肖扬院长代表最高人民法院在十届三次全国人民代表大会上对全国法院工作提出的要求。作为一项充分贯彻“便利群众参与诉讼，便利人民法院审理案件”原则（下简称“两便原则”）的制度，巡回审判在许多基层法院一直被广泛开展。笔者结合以前在基层法院的审判工作经验，对巡回审判制度的理论和实践中的一些问题发表自己的见解和建议，以求抛砖引玉。

    一、巡回审判制度存在的重要性和必要性

    巡回审判作为人民法庭开展工作的一种重要方式，其巡回收案、就地审判、注重调解等方法，在全面建设小康社会的新时期已显示出强大的生机和活力，其所体现的“两便”原则和面向农村、面向群众、面向基层的“三个面向”深得民心，在实现“公正与效率”方面具有特殊的优势。笔者认为，在大力提倡推进司法体制改革的今天，巡回审判制度尚有其相当大的存在空间，尤其是在广大农村，其重要性和必要性不言而喻。

    首先，广大农村地域辽阔，这是巡回审判制度存在的必要前提。尤其是中西部地区农村，出行不方便，给群众诉讼带来了诸多不便。偏远山村的农民，到法院或法庭有时百十里路，路况不好，来回有时需要几天时间，耽误农时。这部分当事人对巡回审判的需要显然是迫切的。如果法庭巡回办案，即可减轻群众诉累。

    其次，农村群众的法律知识比较欠缺。“不知告、不敢告、不会告”是农村群众在自身权益受到侵害时普遍存在的问题，这也是巡回审判制度存在的现实土壤。虽然近年来我国的经济建设取得了巨大成就，但勿庸置疑的是，许多农村地区的人民群众文化水平仍然不高，法律知识还远远不够。尤其是西部欠发达地区，群众的诉讼水平不高、法制观念不强的现象普遍存在。普通民众尤其是文化水平不高的农村、边远群众不易获得或无经济能力获得及时、有效的法律服务。他们对巡回办案的需要是相当迫切的。

    其三，农村矛盾纠纷的性质决定了巡回办案的必要性。从总体来看，在农村地区，群众间的纠纷主要集中在婚姻家庭纠纷、人身、财产损害赔偿纠纷、宅基地和相邻关系纠纷、土地承包经营权纠纷、劳务合同纠纷、民间借贷等民事纠纷案件，当事人双方也没有根本的利害冲突，但处理不好就极易使矛盾激化。这些纠纷一般通过调解或开庭就能够得到解决。利用巡回办案这种相对宽松、贴近群众的开庭形式，不但能及时、有效地化解矛盾，也能使农村的社会关系变得更融洽和稳定，为创建和谐社会奠定良好的群众基础。

    其四，巡回审判制度体现了“司法为民”的要求。人民法院的社会效益主要体现在维护社会稳定、促进经济发展和保护民众合法权益三个方面。因此，人民法院应当以人为本，为人民群众提供更多、更好的法律服务和保障。巡回审判制度所遵循的“两便原则”和“三个面向”，与最高人民法院提出的“司法为民”要求完全吻合。

    其五，巡回审判制度符合现阶段国情。现阶段，我国仍处在社会主义初级阶段，在当事人诉讼能力低、举证意识差等各种条件不具备的情况下，一味强调法官一步到位审理案件必然会出现诸多问题。巡回审判制度正是基于这些现实国情而产生的。法官巡回收案、办案，除了审判场所发生变化以外，法官中立、平等待人的态度并没有改变。在纠纷发生地众多群众旁听的情况下开庭，更能展现法律的公正与透明。巡回办案能方便群众诉讼，更能增强法院审判工作的社会效果，提高群众的法律意识。作为一项体现司法为民精神、方便群众诉讼的审判制度，其提倡的诉讼便民化、人情化是符合现阶段国情的。

    二、巡回审判制度的特点

    人民法庭巡回办案有以下共同特点：

    一是巡回收案。人民法庭定期派出法官前往交通不便的乡镇，对符合立案条件的案件当即立案。当即立案的标准主要是能够适用简易程序的简单民事案件。为解决群众诉讼难，法庭依法受理口诉案件，切实减轻当事人诉累，对因文化水平所限不能书写诉状也无经济能力委托他人代写诉状的，只要其口诉要求解决的问题和纠纷属人民法庭受案范围，巡回法官可以当即制作笔录，予以立案。对于弱势群众，可开展司法救助，诉讼费缓交权下放给各法庭庭长，对经过审查确因经济困难无力预交诉讼费的，庭长可以当即决定允许其缓交诉讼费。

    二是就地开庭。如果双方当事人都在同一村组或邻近地区，则应立即简易送达，在征求双方当事人意见后先进行调解，调解不成的立即适用简易程序独任审理，将法庭设在百姓的院落、田间地头。开庭前，可邀请当地人大代表、基层村组干部、人民陪审员组织村民乡亲近邻旁听。开庭时，当即传唤证人出庭，当即进行勘验，当即依申请、依职权就地调查，当庭辩法析理进行调解或者审判，用通俗易懂的语言进行以案讲法，使一方当事人赢得堂堂正正，另一方输得服服贴贴，旁听群众听得明明白白。在这种情况下，案件的审理过程就是法制的宣传过程。通过这样的以案说法，使老百姓通过身边的真实案例接近法律，切实理解法律，让广大人民群众感到法律就在身边，同时也让他们明白，哪些纠纷可以找法庭解决，哪些应当找政府部门解决。而且，就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题，及时地化解矛盾，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当而引发的重大案件发生。巡回法庭根据一年四季农民作息时间不同的情况，可实行错时工作制、假日法庭等制度，灵活安排工作时间，给群众以最大程度的方便。因为法庭的作息时间有时和农民的劳动生产时间产生矛盾，法庭就采取早上门，晚加班的形式，保障当事人的农业生产不耽误。比如夏天，法庭上班时农民正在下地干活，中午较晚才回家。巡回法庭就牺牲午休时间查找当事人、调查取证和做调解工作。有时将开庭时间定于晚八点以后。为解决边远乡镇的农民群众打官司路程远的实际困难，直接将巡回法庭车开到群众的家门口。

    三是注重调解。巡回审判是一种贴近人民群众的解决矛盾的方式，注重调解则是巡回办案中的一种手段。农村群众之间的矛盾纠纷有其自身特点，多为人身财产损害赔偿、相邻关系纠纷、抚养赡养纠纷、土地权属纠纷等简单性质的民事纠纷。当事人的文化水平不高，爱认死理，爱争口气，且多生活在一起，关系错综复杂，很多纠纷关系到当事人最基本的生活秩序和生活环境。这样的案件判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化，不利于和谐社会的构建。在巡回办案中，法官应运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元化的调解方式，晓之以理，动之以情，积极做好当事人情绪的疏导工作，能更好地做到定纷止争、息诉平访。这样，调解成功率高，自觉履行率高，很多案子当即履行，案结事了，真正能达到化解群众矛盾，维护社会稳定的社会效果。

    四是指导民调。指导人民调解工作是巡回法庭的一项重要职能。由于相当一部分人民调解员分布在各个乡、镇、村（居）当中，法庭人员通过巡回办案的机会对重点的乡镇司法所、人民调解委员会进行业务指导，并通过典型事例以案说法，既避免了枯燥乏味的书本学习，又加强了基层人民调解组织与法官的沟通交流，能够起到更好的指导作用。在巡回审判活动中，法院可针对农村调解人员结构参差不齐、法律知识相对匮乏、日常工作开展不利的现状，利用巡回法庭这一有效的方式培训人民调解员。一方面在深入田间地头巡回办案的同时，邀请人民调解员参加旁听审判或调解，使其耳闻目睹，增长感性认识，增强实际运作能力；另一方面，采取集中授课、散发资料、个案讲评等形式为人民调解员补充和更新法律知识，为人民调解员有效的处理突发性民间纠纷奠定良好的基础。

五是体现“两便”。巡回审判制度不仅体现了司法为民精神、为当事人节省了大量的时间和精力，减轻了“诉累”，也使法院的司法资源得以更好的利用，充分体现了诉讼效益的理念。这是因为绝大多数案件是简易案件，可以做到一次开庭和当庭宣判甚至当庭结清，法院在司法中投入的人力资源、物力资源、财力资源都得到了最大限度的降低。

    三、制度运行中尚存在的问题

    作为一种既便利群众诉讼又方便人民法院审判的办案制度，巡回审判制度极大方便了那些交通条件落后、经济欠发达地区的群众参加诉讼，使他们不用再为了打一桩官司而走上半天的路，也不会为了打官司而耽误农时。但不可否认的是，任何一个制度的运行都存在一定的弊端，巡回审判制度也不例外。

第一，运行成本仍需降低。由于路途遥远，巡回办案的法官一天一般只能到几个地方，要降低诉讼成本，就要求在一个地区的案件能相对集中在一天审理。其存在的问题是：一方面，由于巡回办案路线的周期长，时间相对不确定，群众不知道巡回法官何时来，在等待无望后不得已只能花费大量的时间、精力前去法庭立案；另一方面，巡回法官巡回到基层后，往往等待一天也不一定有群众前来立案，法院的人力、财力、物力资源都没能得到节约，违背了减轻当事人诉累、提高法院办案效率的原则。

    第二，办案形式尚不规范。巡回审判制度实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但是这只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。因此，实际运行中尚存在不够规范问题。有的把巡回审判制度仅仅当作一种政策性的工作而非日常性的、真正便民利民的制度化的自觉行动，巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定。这样既达不到方便群众的目的，也会在群众中造成不良的影响，使“司法为民”流于形式。有的将“巡回审判制度”内涵随意扩展，甚至“深挖案源”，上门立案，主动找案解决，可能违反法定程序。法院裁判程序的启动具有被动性，遵循的是“不告不理”和“无诉讼即无审判”原则，法官主动介入纠纷，不仅不能真正化解矛盾，有损于法院工作的严肃性，也不利于树立法官公正中立的形象。

    第三，物质装备尚显不足。有的人民法庭基础建设虽然得到初步改善，但是物质装备建设跟不上。尤其是相当一部分人民法庭，缺乏必要的交通工具。有的人民法庭办案经费严重短缺，连水电费、电话费都支付不起，审判工作难以开展。有些县市辖区面积大，群众居住分散，这本应是最需要巡回办案的地方，但由于交通工具及燃修费用匮乏，开展巡回办案困难重重。当然，这一问题的解决仅仅依靠基层法院自身的力量是不够的，还需要争取地方政府和上级法院的理解、支持和帮助。

    四、对于完善巡回审判制度的几点建议

制度建设往往是一种知识经验的积累过程，而制度完善的程度实际上是操作制度人员的认识程度差异的反映。具体到一项审判制度而言，我们不能严格按照法定的审判方式去理解和运作它，否则就会发生凿枘不投的情形。笔者认为，应从以下几个方面完善巡回审判制度：

    一、规范巡回审判制度的具体运行：一是确定巡回办案地区。在城市及发达地区，由于交通方便，律师众多，群众诉讼问题不大，法官坐堂问案是法院审理案件的主要方式。但在经济欠发达、群众因交通、经济、知识文化等方面的原因不便到法庭参加诉讼的农村，开展巡回审判是十分必要的，有必要确定为巡回审判地区。二是规定受案类型。巡回办案所受理案件的类型可依照《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言，如当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的偏远乡村案件；一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件；属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件；比较典型、在当地有一定影响的民事案件；能够减轻当事人诉讼成本，或方便当事人举证质证以查明案情，或就地巡回审理能够有效宣传法律知识、促进基层群众提高法律意识、维护社会稳定的其他案件。

    二、缩短巡回周期。巡回办案应有相对短的周期，如果过长则起不到方便群众的目的。具体周期可由各人民法庭根据各自的辖区特点、收案情况和经费情况酌情确定，但原则上每周至少应下乡巡回办案一次。另外，办案的日期应确定，并通过各种形式使当事人知晓。审判人员应按既定的巡回日期到达指定地点开展工作，不能因节假日、双休日或其他原因延误或改变。 

    三、确定人员组成。为保证审判活动的严肃性，巡回法庭至少应配备一名审判人员和一名书记员。巡回审判的法官在职责划分上可以实行分片负责的原则，由一个法官负责几个固定乡镇的巡回审判工作。这样的安排有利于法官熟悉了解当地的民风和习俗，也有利于法官与当地司法所、人民调解委员会等组织的配合与联系。

    四、搞好法律宣传。巡回法庭应深入集贸市场、厂矿企业、田间地头，把法律宣传资料送到老百姓的手中，使辖区群众的法律意识普遍增强。在巡回办案中，要进行诉讼风险告知，把诉讼费收取办法、《诉讼须知》等制成牌匾让当事人阅览，一目了然。印制《立案须知》、《举证通知书》，列明各类案件所需要的证据情况，并注明当事人认为自己取证有困难的，可在立案的同时申请人民法院依职权调查取证，以便及时调取并保全证据，消除当事人的法律“盲点”。

    五、明确巡回办案中法官的职责。随着审判方式改革的深入，我国正由过去的职权主义向着当事人主义转变，对庭审功能和当事人的举证能力均有所强化。但我们也不得不承认，由于当事人在许多方面处于弱势，取证权利得不到保障，所以应当适当放宽当事人当庭举证的条件，必要时应由法庭依当事人申请收集证据。此外，巡回法庭所面对的群众大多为文化水平不高、法律素质欠缺、诉讼能力较低的群众，因此，应强化法官在程序方面的释明权，即通过发问、互问等方式适度指导当事人，以引导当事人对案件事实和理由进行全面展开，以此来救济当事人诉讼能力上存在的缺陷和不足。

    六、加强与基层民调组织的沟通、协作。人民调解制度作为一种司法辅助制度，是人民群众自己解决纠纷的法律制度。依靠人民调解委员会做好人民调解工作，不仅可以及时解决社会成员之间的民事纠纷，防止矛盾激化，预防犯罪发生，维护社会安定，还可以减轻司法机关的负担，降低司法成本，提高司法效率。在一些农村地区，传统的“厌讼”思想仍然存在。在纠纷发生时，百姓更希望能通过调解得以解决。只有在调解不成的情况下，才会提起诉讼。因此，巡回办案所受理的案件，很多是经过基层组织调解的案件，人民调解员对于案件的背景、当事人的情况以及案件争议的焦点都相当了解。这些信息对于法官即将进行的诉讼调解或者开庭审理而言，都是非常重要的。另外，由于人民调解员大多熟谙当地民间纠纷的历史渊源、人情世故以及纠纷的内在起因，他们的意见能为法官的准确断案提供有益的帮助。依据《人民调解委员会组织条例》，指导本乡、镇下辖各村的人民调解委员会的日常工作乃是司法助理员的职责所在。因此，巡回法庭只要能够做到与各乡镇的司法人员保持良好的沟通、协作，就等于在法庭与基层民调组织及基层群众之间搭建了一座桥梁，巡回审判即可收到良好的法律效果和社会效果。在巡回办案过程中，法官还可以通过吸收人民调解员参加法庭调解，旁听审判案件，并在结案后进行个案指导分析、总结交流经验等灵活多样的形式，既实现对民调组织的业务指导，又能做好民情沟通。实践证明，凡是与基层民调组织的沟通工作做得到位，其协调作用发挥得较好的法庭，巡回审判制度所取得的效果就越好，相反，巡回审判制度也往往容易流于形式。

    总之，巡回审判制度适合于经济落后、交通不便的广大农村，其方便、快捷、公正、高效的审理模式符合现阶段的国情，是人民法院贯彻司法为民、实现“公正与效率”工作主题的群众路线。在十届全国人大五次会议上，肖扬院长明确指出，人民法庭的立案管理、巡回办案、诉讼调解和适用简易程序等工作均已形成制度性规定，已经向全国人大常委会提出立法建议。这充分说明了最高法院对巡回审判制度的肯定，它是一项契合中国国情、能促进社会和谐发展的审判制度。黄思斌 陈少龙