中国自由贸易区建设的法律保障制度（三）

　　五、国际上自由贸易区法律保障制度概况

　　国际上自由贸易区法律保障制度主要包含在国际公约和相关国家的立法之中。相关的国际公约有：《京都公约》F.1.关于自由区的附约、《欧共体自由区和自由仓库规则》、《欧共体海关法典》等。美国、土耳其、智利、新加坡等国都有自由贸易区方面的专门立法。本部分将从自由贸易区的定位、功能、管理体制、优惠制度和监管制度等几方面予以概述。

　　1.自由贸易区的定位

　　《京都公约》对自由区的定义是：“自由区”一词，指一国的部分领土，在这部分领土内运入的任何货物就进口税及其其他各税而言，被认为在关境以外，并免于实施惯常的海关监管制度。《欧共体海关法典》对自由区的概念作了相类似的描述：自由区及自由仓库是共同体关境的一部分或者是位于关境内但与关境内其他地区相隔离的地域。……非共同体货物，在征收进口关税和商业政策进口措施适用方面，在办理自由流动接关或其它海关程序前，或者不按海关法规规定的条件使用或消费前，被视为尚未进入共同体关境。[39]

　　1984年联合国贸发会议报告中关于自由贸易区的定义是：自由贸易区是货物进出无须通过国家海关的区域。在最初的时候，此类区域主要用于储存和贸易，而最近则强调进行制造、加工和装配业务活动。货物进入自由贸易区可不缴纳关税或受配额的限制，并可无限期的在那里储存。[40]

　　《美国对外贸易区委员会通用条例》对自由贸易区的定义是：[41]它是一个隔离的、封闭的、被管辖的作为公共设施而运作的区域。在进口港（即报关海港）及其邻近地区，配有装卸、处理、存贮、使用、制造、商品展示等设施以及拥有海、陆、空的转运能力。任何国外和国内的商品都可以进区，不受美国海关法的约束，而法律禁止的商品或有害于公共利益、健康或安全而被委员会命令禁止的商品除外。而允许进区的商品可以任何方式存贮、展示、制造、混合或使用，除了法令和其他法律及条例所规定的以外。商品可以最初的包装或其他形式进行出口、破坏或从区内发送到关境内。如果运往关境内，应缴纳关税，但是，如果再运到国外的某些地点，就不必缴纳关税。[42]《智利自由贸易区法》对自由贸易区的定义是：自由贸易区是界线隔离明确、紧靠某港口或机场、受海关治外法权保护的区域或单独的地块。在这些地方，货物可以储存、加工、制造或销售，无任何限制。《智利伊基克自由贸易区有限公司内部运作条例》第1条规定，伊基克自由贸易区是紧靠伊基克港口、有明确隔离界线、受到海关治外法权推论保护的单独的区域或地块。在自由贸易区内可从事经自由贸易区法特别立法批准的各种贸易和工业经营活动。[43]

　　上述关于自由贸易区的定义表明，自由贸易区的突出特点是“境内关外”（欧共体具有特殊性），区内可进行仓储、贸易、加工等业务，在关税、配额和许可证等方面有优惠规定，货物的储存期限不受限制等。

　　2.自由贸易区的功能

　　在自由贸易区的历史上，其功能也是不断发展变化的。最初的自由贸易区主要以商业功能为主，主要从事商业活动，诸如转运、储藏、包装和转口贸易等，这些自由贸易区的设立清除了通常复杂的海关手续对货物流动造成的障碍，这时的自由贸易区一般被称为商业导向的自由贸易区（commercially-based free ports）。第二次世界大战以后，一种新型的自由贸易区开始出现。商业导向的自由贸易区被制造导向的自由贸易区（manufacturing-oriented zones）所取代。这些自由贸易区出现的主要原因是发展中国家为了吸引外资和增加出口。作为回应，西方国家的跨国公司将大量的剩余资本转移到这些国家。在上一世纪50年代到60年代中期，贸易和生产功能相结合的自由贸易区开始出现。70年代以后，自由贸易区的功能又在扩展，在原有功能的基础上，更加综合化。[44]

　　各国自由贸易区的功能具有一定的共同性，但由于具体情况的不同，又具有各自的特点。根据1934年《美国对外贸易区法》，美国自由贸易区的功能主要为进出口贸易、转口贸易和仓储。1950年，国会修订了1934年的法案，容许在自由贸易区内进行加工制造活动。1980年4月12日，美国海关当局作了一个裁定，允许用美国的零部件和外国原材料装配成品，其增值部分免于征税，进一步鼓励在自由贸易区内进行加工制造业务。[45]之后，根据对外贸易新的发展，美国自由贸易区的功能又有所增加，目前，其主要功能有：进出口贸易、保税仓储和简单商业性加工、商品展销、混合加工和制造及转口贸易等。[46]

　　巴拿马科隆自由贸易区具有便利的区外优势，因此，其主体功能为转口贸易，而为主体功能配套的辅助功能有保税仓储、金融和服务功能等。

　　智利伊基克自由贸易区的主要功能为转口贸易、进出口贸易以及相配套的仓储、装配、组装、加工、制造业等，而在仓储区内可从事展示、批发和仓储作业；在商业区内可从事展示和零售业务。允许在自由贸易区内开展零售活动是该自由贸易区区别于其他自由贸易区的一大特色。[47]

　　加纳的自由区（Free Zone）内容许从事的经济活动范围很广，除了货物的储藏和制造以外，还容许提供服务。[48]

　　总之，自由贸易区的功能已经从最初的单纯贸易功能发展到贸易、加工及其他功能综合发展的程度。各个自由贸易区往往根据自身的具体情况而有所侧重。

　　3.管理体制

　　良好的管理体制是自由贸易区健康发展的前提条件。自由贸易区管理体制包括两方面的内容：在宏观层面，政府对自由贸易区如何管理；在微观层面，自由贸易区自身如何管理。

　　在宏观管理方面，自由贸易区数量众多的国家通常设有专门的宏观管理机构，负责对全国各地的自由贸易区进行设区审批、监督、检查和协调管理。各国法律规定的中央主管部门有所区别，有的国家专设一个中央管理机构，如美国的外贸区委员会就是联邦政府领导的直接管理全国所有外贸区的最高机构；韩国政府于1973年1月6日解散了马山自由出口区管理局和其他工业区管理局，设立了工业区管理局，在工商部领导下，负责管理全国所有自由出口区的全面开发工作。有的国家则是有原有的中央部门进行监管。[49]

　　在微观管理方面，国外的自由贸易区有三种管理模式：组织管理模式、行政管理模式和混合管理模式。在组织管理模式下，通常由一个自由贸易区内的非营利的、私人的、公营的或公私合营的公司负责基础设施的提供。它们也从事一些经济活动，提供必要的后勤方面的服务。在行政管理模式下，往往由地方行政当局代表相关机构管理自由贸易区内的经济、贸易和工业活动，或者由当地的港口和海关当局直接进行管理。混合管理模式是对组织管理模式和行政管理模式的综合，在这一模式下，一个最主要的管理特征是对自由贸易区内的工作人员进行区分，通常分为出资人、管理人、商业经营人和服务协调人等，这些人都要接受政府的监管；此外，地方政府往往把相关的组织和管理活动转包给一个私人公司。最近对混合管理模式的一种修正是，由一个半国营商业机构集中处理自由贸易区运转的所有事务。[50]

　　4.优惠制度

　　为了使自由贸易区吸引国内外投资者，促进自由贸易区的繁荣和发展，各国政府尤其是发展中国家的政府，在制定自由贸易区法律时，往往制定许多优惠制度。

　　关税豁免优惠。无论是发达国家还是发展中国家的自由贸易区，关税豁免是最普遍的和必要的优惠手段。在美国，利用对外贸易区在关税方面的优惠有：①关税延迟（Duty Deferral）。关税（包括联邦消费税）只有在货物从对外贸易区运入美国关税领土（或者NAFTA国家如加拿大、墨西哥等国）时，才予以缴纳。这样可以使得对外贸易区的使用人得到现金流通方面的好处。②关税排除（Duty Elimination or Duty Avoidance）。货物进口到对外贸易区，然后从对外贸易区出口，除NAFTA国家以外，将不缴纳关税（包括消费税）。货物进口到对外贸易区，或者在区内在区内毁坏，也不缴纳关税和消费税。③倒转关税的减轻（Inverted Tariff Relief）（前以述及）。[51]

　　爱尔兰香农出口加工区对进入区内的生产设备，对为生产出口产品而进口的原料、零部件等，均予以免税。台湾高雄出口加工区对岛外输入的产品、机器设备、原料、半成品等，免征进口关税。韩国马山出口加工区免除进出口税，凡外资企业自用的进口机器、设备、原料、半成品一律免除进口关税；同时，对出口商品也一律免除出口税。印度坎德拉出口加工区对用于出口生产的生产资料、原材料、包装材料及其他所需物资可不受任何限制，从任何国家进口都免除进出税。埃及塞得港自由工业区对区内生产所需进口的机器设备、工具、原料等免征关税。香港除对五类外国商品（酒类饮料、烟草及其制品、石油、化妆品和药品）入境征收关税外，其他的生产资料和生活资料都免税。巴拿马科隆自由贸易区除爆炸品、枪支弹药、麻醉品、易燃品和其他特别规定的商品外，都可自由进入区内。[52]进入意大利自由贸易区的外国商品，以及仓储、再出口、销毁和损坏的商品均享受关税豁免。但是，在自由区内使用和消费的外国商品，包括建筑材料、机械设备、办公用品和家具等均要缴纳关税。[53]

　　所得税和其他税收的减免优惠。在美国对外贸易区，对从美国境外进口的并为达到储存、销售、展览、重新包装、装配、批发、分类、定级、清洁、混合、陈列、制造或加工的目的而在区内保存的商品，或者在美国国内生产并为出口目的而保存于区内的商品，无论处于原始形态或经上述处理而改变形态的，均免征州和地方的从价税。[54]

　　《土耳其自由贸易区法》规定，在自由贸易区内从事经营活动的自然人或法人，无论是无限责任纳税义务人或是有限责任纳税义务人，只要他们的营业收入和费用支出是符合土耳其的《外汇管理条例》的规定，其收入和支出可以免除所得税和公司税。智利伊基克自由贸易区对公司在经营期内免征公司所得税；免征增值税；货物流通免除一切地方税；进口货物仅征收货值3％的货物税。葡萄牙规定对自由贸易区内的所有经营实体均免征地方税收。菲律宾政府规定，对自由贸易区企业只征收5％的营业税，免征其他税收。在智利伊基克自由贸易区，除免关税外，公司在经营期内免公司所得税、增值税；货物（包括生活资料）流通免除一起地方税；进口货物仅征收货值3％的货物税。[55]

　　韩国马山出口加工区免除各类税收，从技术引进合同批准之日起或从企业注册之日起，5年内免除工资所得税；免除5年的法人税，此后3年内减免50％；免除5年的财产税，此后3年减免50％；免除5年的财产购置税，此后3年减免50％。[56]

　　韩国政府最近决定对设立在济州岛自由贸易区的工、商企业提供的税收优惠有：①对在自由贸易区内至少投资1，000万美元的新建制造业与商业企业，头3年免纳个人所得税与公司所得税，后两年减征5％。②济州市约有44万平方公里的土地被划为综合产业区，目的是吸引生物工程与信息技术企业。新规定对上述高新技术投资者的财产税减半，其进口的资本货物与研究设备免征关税。③在济州岛旅游的韩国人可在岛上指定的免税商店购货，每年4次，每次购货金额最高可达300美元。④对济州岛高尔夫球场的入场费免征特别消费税与教育税，因此，其入场费要比其它地区低40％到50％，每张入场卷只售50到60美元。[57]

　　印度坎德拉出口加工区对前来投资的企业，前5年免缴各种税收；区内企业免纳国内消费税；区内企业在区外购买货物所纳营业税由区管理部门补偿。埃及塞得港自由工业区对企业投产后5－8年内免征利润税、流动资金税、所得税和印花税；对外籍雇员免征工资所得税。巴西马瑙斯自由贸易区对在区内投资办厂的私人企业，免征工业产品税、商品流通税和所得税，免税期30年不变；降低金融营业税。巴拿马科隆自由贸易区实行优惠的税收政策，区内企业每年所获利润，按累进原则向巴拿马政府缴纳2.5％至8％不等的所得税。如果雇佣巴拿马籍劳工30人以上，可根据情况减税0.5％至1.5％。另外，对特别鼓励的区内加工工业在一定时期内可以免征所得税。除车辆牌照税外，免其它地方市政税。[58]巴拿马科隆自由贸易区为鼓励外国厂商在区内投资，对相关企业，只征收所得税，免除领事签证费及全部国家和地方税。[59]

　　多米尼加共和国法律规定，在自由贸易区豁免所有的影响生产和出口活动的税收和费用。这些优惠措施对于多米尼加共和国和海地边界附近的自由贸易区，期限为25年；对于多米尼加共和国其他区域的自由贸易区，期限为15年；全国自由贸易区委员会有权对这些优惠期限予以延长。[60]

　　《加纳自由区法》规定，企业自开业之日起10内免征所得税，之后，所得税的税率不超过8％；对股东投资到自由区而获得的红利也免征所得税。[61]

　　资本和利润的自由汇出。由于发达国家的货币可自由兑换，因此这方面的优惠制度主要是发展中国家制定的。巴拿马科隆自由贸易区对外国银行给予各种优惠条件，外币可以自由流通和出入，促进了金融业的迅速发展。《土耳其自由贸易区法》规定，自由贸易区的经营活动涉及的所有支付活动，都应当以外汇的形式进行，但经部长会议批准，也可用土耳其本国货币进行。《埃及自由区法》规定，外资企业的利润所得，可自由汇往埃及境外。[62]韩国马山出口加工区允许外商将利润汇回本国。投资资本额从企业营业的第3年度起也可以按每年不超过投资总额15％的限度汇回本国。[63]

　　投资优惠制度。许多国家政府在有关法规中明确规定，对在自由贸易区内投资的外国企业不实行国有化和没收资产的政策，以保证投资者免受因战争、动乱带来的影响和损失。如加纳政府保证在自由区内对外资企业不实行国有化和征收政策。《加纳自由区法》还规定，外资可以持有100％的股份，并实行国民待遇。[64]

　　其他优惠制度。在美国，商品可以在对外贸易区无限期的存放；商品可以转移到对外贸易区，以达到出口的法律方面的要求；安全和保险成本的降低，由于海关的安全要求和联邦对犯罪的制裁，使得进入对外贸易区的货物具有比较低的保险成本，货物丢失的事件也比较少。[65]还有配额方面的优惠，由于对外贸易区内没有配额限制，因此对外贸易区的使用者可以在区内储存货物，根据国家配额的调整作出自己的进出口策略；行政费用的减轻，这一点对从事转口贸易者的效果最为明显，由于对外贸易区的存在，就省去了出口退税（Drawback）带来的麻烦，还可以免去许多费用支出和文书工作；非最惠国商品的进口优惠（如商品是从非最惠国待遇国家进口的，那么就要课征较高的进口关税），可以把这些商品在对外贸易区进行处理、加工，通过上文提到的倒转关税的减轻的方法得到较低的关税税率待遇；原产地标识方面的优惠，对于进口美国本土的产品需要相关的要求，而通过对外贸易区从事转口贸易的情况下就可以省去这些步骤。[66]此外，在对外贸易区，对于转口贸易的商品，还可以免除反倾销税和反补贴税的征收。[67]马来西亚政府规定自由贸易区内的土地租期达60年或99年；新加坡规定工业区的土地租期为30－99年，外国公司可以在私人所有的土地上建筑厂房。这些国家还根据土地和用房的种类制定了相当低廉的租金标准，以减少投资成本来吸引投资。[68]

　　5.监管制度

　　国际上自由贸易区的有效运转依靠一套适当的监管制度予以保障，其中海关监管制度是重点。自由贸易区和其他区域的重大区别之一就是避免由于关税和复杂的海关手续所造成的贸易障碍。国际上对自由贸易区海关监管的核心思想可以概括为“一线放开，二线管住，区内不干预”。

　　“一线放开”：所谓“一线”，是指自由贸易区与国境外的通道口。“一线放开”是指境外的货物可以自由地、不受海关监管地自由进入自由贸易区，自由贸易区内的货物也可以自由地、不受海关监管地自由运出境外。《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》体现了这一思想，该《公约》第5条规定：“不应以运入和储存一定数量的货物作为货物运入自由区的条件。”第6条规定：“自由区不仅应准许货物从国外直接运入，亦应准许从有关国家的关境运入。”第10条规定：“从国外运入自由区的货物，除因维护公共道德或治安，公共保健和卫生，实行动植物检疫，保护专利权、商标权和版权所实行的禁止和限制外，不应仅以货物受其它禁止或限制为理由，予以拒绝。”第12条规定：“对从国外直接运入自由区，无须经过任何有关国家关境的货物，如有必要向海关呈验单证时，除了出示载明有关货物主要项目的商业或官方单证（商业发票、运单、发货通知等）外，海关当局不应要求出示其它额外的单证。”第14条规定：“海关对进入自由区的货物不应要求出具担保。”第22条规定：“对无须经过有关国家关境，从自由区直接运往国外的货物，如有必要出示单证时，除载有货物主要项目的商业或官方单证（商业发票、运单、发货通知等）外，海关当局不应提出其它额外要求。”许多国家的法律都体现了一线放开的思想。

　　“二线管住”：所谓“二线”，是指自由贸易区与关境内的通道口。“二线管住”，是指货物从自由贸易区进入国内非自由贸易区、或货物从国内非自由贸易区进入自由贸易区时，海关必须依据本国海关法的规定，征收相应的税收。“二线管住”的思想在许多国家的法律中也体现得十分充分。

　　“区内不干预”：是指区内的货物可以进行任何形式的储存、展览、组装、制造和加工，自由流动和买卖，这些活动无需经过海关批准，只需备案。《关于简化和协调海关业务制度的国际公约》第16条规定：“准许运入商业自由区的货物除装卸、转船及存储外，应准为保存货物，改进包装或提高销售质量或准备装运进行必要的作业，例如，将散装改为包装、并包，拣选分级及改装等。”第21条规定：“货物在自由区的存储期不应加以限制。”《欧共体海关法典》第109条、173条规定：“运入自由区的非共同体货物，在自由区内继续存放的同时，可以接受以保存、改善外观或商业质量、零售或转售改装为目的的一般处理。”当然，不干预并不意味着不管理。《欧洲共同体海关法典》第172条第1项规定：“在本法规定的条件下，自由区或自由仓库允许进行任何工业、商业或服务业活动，但进行此类活动应事先通知海关。”第176条第1项规定：“在自由区或自由仓库内从事储存、加工、买卖货物的任何人，应按海关当局固定的格式制作存货记录，凡进入本人负责地点的货物必须立即记入存货记录。存货记录应当使海关能够辨认货物并载有货物的流动情况。”

　　在具体海关监管制度方面，一般包括进入环节的监管、远离环节的监管、对自由贸易区中的监管和进出自由贸易区的海关手续等。[69]

　　「注释」

　　[39]转引自李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第146、215页。

　　[40]转引自李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第2页。

　　[41]See 15CF400.1（c） （1998）。 译文参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年5月版，第179页。

　　[42]美国除了一般的对外贸易区（general-purpose zone）外，还有专为一个公司使用而批准设立的具有特定目的的对外贸易分区（subzone），如炼油厂、汽车制造厂等，对外贸易分区一般具有单一的目的，不能转移或设在一般对外贸易区内。See 15CFR400.2（n） （1998）； at //www.customs.ustreas.gov/imp-exp2/comm-imp/ftz/brochure.htm　； Howard N. Fenton III， A New Era for Administration and Judicial Review of Foreign Trade Zones Board Decisions， 4 Minn. J. Global Trade 223 （1995）。 因为对外贸易分区是单一目的的区域，将重复使用同样的材料，给美国海关传送信息的系统也更加复杂，所以对外贸易分区的设立并不要求必须设在港口内或邻近港口。对外贸易分区的这一特点使得大量的企业使用对外贸易区计划成为可能。See John Yuva， In the Zone： Freign Trade Zones， Inside Supply Management， at //www.ism.ws/Pubs/ISMMag/070248.cfm. 当然，由于对外贸易分区在申请程序、申请条件等方面存在的问题，大公司往往占有优势，这一点已引起人们的重视。See William G. Kanellis， Reining in the Foreign Trade Zones Board： Making Foreign Trade Zone Decisions Reflect the Legislative Intent of the Foreign Trade Zones Act of 1934， 15 NW. J. INT‘L L.  BUS. 606 （1995）。

　　[43]转引自李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第276－277、287页。

　　[44]See Kofi Oteng Kufuor， The Ghana Free Zone Act， 10 Transnat‘l Law. 245 （1997）。

　　[45]A Brief History of the U.S. Foreign-Trade Zone Program， See at //www.foreign-trade-zone.com/history.htm.

　　[46]参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第8页。

　　[47]参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第8页。美国的对外贸易区内除对外贸易区委员会批准外，是禁止从事零售的。 See 19 U.S.C. 81o（d） （1996）。

　　[48]See Kofi Oteng Kufuor， The Ghana Free Zone Act， 10 Transnat‘l Law. 245 （1997）。

　　[49]参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第116－117页；罗丙志：《对我国保税区政府管理的一些思考》，载《国际经贸探索》2001年第2期。

　　[50]See Kofi Oteng Kufuor， The Ghana Free Zone Act， 10 Transnat‘l Law. 245 （1997）。

　　[51]See at //www.customs.ustreas.gov/imp-exp2/comm-imp/ftz/brochure.htm.

　　[52]参见顾钰民、史建三、周亚芬：《中国保税区》，中国经济出版社1994年版，第131、138、139、147页；李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第74页。

　　[53]谷源洋、魏燕慎、王耀媛：《世界经济自由区大观》，世界知识出版社1993年版，第178页。

　　[54]See at //www.customs.ustreas.gov/imp-exp2/comm-imp/ftz/brochure.htm.

　　[55]参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第76－79页

　　[56]参见顾钰民、史建三、周亚芬：《中国保税区》，中国经济出版社1994年版，第139－140页。

　　[57]仁君：《韩国对济州自由贸易区实行税收优惠》，载《涉外税务》2002年第6期。

　　[58]参见顾钰民、史建三、周亚芬：《中国保税区》，中国经济出版社1994年版，第147、149、150、152页

　　[59]参见郭信昌主编：《世界自由港和自由贸易区概论》，北京航空学院出版社1987年版，第126页。

　　[60]See at www.dominicanrepublic.com/business/investment.html.

　　[61]See Kofi Oteng Kufuor， The Ghana Free Zone Act， 10 Transnat‘l Law. 245 （1997）。

　　[62]参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第81－82页。

　　[63]参见顾钰民、史建三、周亚芬：《中国保税区》，中国经济出版社1994年版，第139页。

　　[64]See Kofi Oteng Kufuor， The Ghana Free Zone Act， 10 Transnat‘l Law. 245 （1997）。

　　[65]See at //www.customs.ustreas.gov/imp-exp2/comm-imp/ftz/brochure.htm.

　　[66]See William G. Kanellis， Reining in the Foreign Trade Zones Board： Making Foreign Trade Zone Decisions Reflect the Legislative Intent of the Foreign Trade Zones Act of 1934， 15 NW. J. INT‘L L.  BUS. 606（1995）； also see Scott H. Segal ， Stephen J. Orava， Playing the Zone and Controlling the Board： The Emerging Jurisdictional Consensus and the Court of International Trade， 44 Am. U.L. Rev. 2393 （1995）。

　　[67]See 15 C.F.R. 400.33（b）（2） （1998）。

　　[68]谷源洋、魏燕慎、王耀媛：《世界经济自由区大观》，世界知识出版社1993年版，第182页。

　　[69]参见李立主编：《世界自由贸易区研究》，改革出版社1996年版，第42－49页。

　　刘剑文 魏建国 翟继光